公共政策的含义与发展特征

公共政策（Public Policy）、政策科学（Policy Science）、政策分析（Policy Analysis）等词汇经常用来表示公共政策领域研究的内容。拉斯韦尔在《权力和社会：政治研究的框架》一书中，用“政策科学”这一名词命名相关政策研究；渐进主义支持者林德布洛姆则在《政策分析》一文中，使用“政策分析”一词进行阐释。^[2]无论用何词汇描述，公共政策都涉及主体、方法、手段和途径等要素。

（一）公共政策的内涵

拉斯韦尔界定，政策科学是“以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”。^[3]奎德则认为“政策分析是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题更深刻的理解，并提出更好的解决办法。试图利用现代科学技术解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，目的是帮助决策者选择最优的行动方案。”^[4]邓恩则认为，“政策分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变政策相关信息，以便政治组织解决政策问题。”^[5]公共政策发展博采众学科之长，其研究领域又几乎涵盖所有社会领域，新分析方法层出不穷，因此很难统一、精确概括公共政策的含义。但是，仍可按照政策活动的逻辑关系分主体、客体、目标、方式进行总结，张国庆教授将其概括为“公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整关系的行为规范”。^[6]其中，主体是掌握公权力的公共机构或其代表者，为达到一定目的和目标，经由政策声明和宣示、执行政策的行动，对客体具有一定约束力。当然，全球由“统治”向“治理”转变浪潮中，公共政策的制定主体日益多元，社会组织、国际组织都可基于公平自愿，成为公共政策制定的主体，或促进公共政策的达成。例如，公共文化政策的决策主体不仅是掌握公权力的公共机构，社团、协会等组织也在提供公共文化服务，通过代议制、项目申请、政府信息公开等方式参与公共文化政策决策。

（二）公共政策发展新特征

随着人类进入后工业化社会、特别是信息社会后，公共政策问题日益繁杂，呈现多元化发展趋势。首先，公共政策问题复杂化，且不同问题间相互关联，并且目标设定上可能出现冲突。例如通货膨胀、失业率与加快经济发展的矛盾、实现福利社会与保持原始内在发展动力的矛盾，使得公共政策选择在不同取向和多重目标中陷入困境。(www.xing528.com)

其次，政策主体多元。长时间以来，公共政策决策主体多为国家公共法权主体，由法律授权、享有公共权威。例如立法机关制定法律、行政机关在宪法和法律授权下，制定并执行政策，司法机关进行判决。随着治理向“世界是平的”发展，社会政治法权主体和社会非法权主体也直接或间接地介入政策制定过程，共同决定政策的发展方向。社会政治法权主体是指虽然参与公共政策制定过程，但是“不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位，他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定”的社会主体。^[7]比如政党可经政治协商会议、利益集团可通过游说国会和个体公民通过选举、公决等参与制定公共政策。社会非法权主体是指不参与制定公共政策，却有能力直接和影响公共政策的主体。比如财团、公司、社会组织等，还有第四种力量“新闻舆论”，通过金钱、监控、抗议等不同方式影响着公共政策的进程。

再者，政策范围扩大。20世纪30年代经济危机爆发后，凯恩斯主义盛行，改变了政府传统“守夜人”的角色设定，要求看得见的手广泛参与到经济活动中，弥补市场失灵。政府通过调节货币供给量、税率、关税等影响企业选择和发展方向，并介入社会公平、国民教育、环境保护、公共交通等市民生活各个领域，“从摇篮到坟墓”，政府在各个方面都发挥着重要作用。随着中国经济发展和人民生活水平的提高，政府不仅要求增强国家硬实力，更要提升文化软实力。文化领域特别是公共文化建设日益受到重视。党的十八届三中全会指出“加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系、推动社会主义文化大发展大繁荣。”从加强切实影响公民文化生活的文化馆（站）建设开始，充实人员编制、提升业务素质和能力。根据《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的通知》（中宣发［2010］14号），每个乡镇综合文化站（中心）至少有1-2个人员编制，比较大的乡镇可适当增加人员编制。

最后，政策方法日益多元。公共政策本就吸取经济学、社会学、政治学等社会学科的研究成果，后随着自然科学的发展又与量子理论、混沌理论，以及新兴的信息技术、网络技术相结合。尤其是网络技术的发展，改变了国家、地区和族群间的交往模式，使得众多问题从一国转向多国，甚至遍及全球。如反恐问题、环境保护问题、难民问题、疫情防护等，都需要国家间协同合作。因此，解决公共政策问题应将现实社会与虚拟社会相结合，一国治理与多国协作相结合，公共部门与私营部门相结合。2013年世界文化大会签署的《杭州宣言：将文化置于可持续发展政策的核心地位》中就提到：“文化视为本地区及全球的共同使命及创新源泉”，成为“可持续发展的根本推动者、意义和能量的来源、创新的源泉以及应对的挑战。”