行政程序重开决定的界限

行政程序重开的程序存在不同阶段，分别与重复处理行为与新行政行为的作出存在一定辨析难度。然而，对行政程序重开在程序审查阶段与实体审查阶段的清晰界定，决定了程序重开制度本身最适宜的空间。

关于行政程序重开具体的程序架构，德国学说分为二阶段审查说与三阶段审查说。三阶段审查说遵循“先程序后实体原则”区分不同层次的审查顺序，依次为审查申请合法性、审查申请适法性与实体审查作出第二次决定。[15]而多数德国学者支持的二阶段审查说则是坚持对程序重开为程序性审查，分为“是否重新进行行政程序”的程序性审查与重启行政程序后“如何作出实体决定”的实体性审查。[16]由于此处不涉及审查申请合法性与适法性的区分，故采取二阶段审查说以区分不同阶段的相近而又相异的概念。

1.程序审查阶段：区别于重复处理行为

在“王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责案”中，最高人民法院以再审申请人未提出新证据、事实和法律状态未改变为由，认定再审申请人向行政机关要求变更和注销登记的申请行为属于重复处理行为。为区分行政程序重开在审查阶段的处理行为与重复处理行为，特在此进行说明。

重复处理行为，是指行政法律关系已经由先前行政行为确定，针对相对人的申请，行政机关仅仅以重审先前决定予以答复。由于并没有改变原行为的理由、依据，而仅仅是简单的叙述说明，行政机关的重审并非产生新的法律效果的实质决定，也不具备司法救济的可能性与必要性，反之，若允许对重复处理行为提起诉讼，也就使得行政诉讼法上的起诉期限的规定失去意义[17]。而行政程序重开的审查处理行为，也被称为“第二次裁决”，是指行政机关对相对人重复提出的申请重新作出实体审查，并作出实体决定。台湾地区学者李建良认为，即使实质内容与先前作出的行政行为内容相同，因其产生了公法效果，“仍为一项新的行政处分”。[18](www.xing528.com)

2.实体审查阶段：区别于新行政行为

行政程序重开以行政行为根据的事实或法律状态发生变化、行政行为作出后产生新证据等为条件。但产生新的事实或法律状态、产生新的证据同时也是相对人重新提起新申请，要求作出新的行政行为的条件。因此也产生了区别问题。

由于程序重开属于存续力效力的例外情形，因此受到严格的限定，要满足一系列的复合条件，不仅要求产生新的状态或证据，还要求对相对人的“有利性”，因此并不是所有相对人都能轻易启动。若符合重开条件，仍要受到行政机关本身对于该申请事项的裁量权的限制。其内容往往要求撤销或变更原行政行为，是对原决定的修改。而要求行政机关作出新的行政行为，往往依据申请对象的不同需要依据不同的条件。所作出的行政行为是一个全新的行为，本质上属于“第一次决定”。我国台湾地区学者洪家殷提出，“先前已被拒绝之申请，于极短时间内再度被提起，依通常情形判断，在如此短之期间内不会有事实或法律状态之变更，且由申请人之陈述中亦未发现有变更之可能时，则不构成上述之新程序”，意为通过提出申请的时间间隔判断。[19]本文认为时间间隔标准较为笼统，不足以区别。有申请人同时满足程序重开申请条件与新行政行为申请条件的可能，若两者冲突，应由当事人自行选择。