蓟门法学（第9辑）：制度执行层面问题解决方案

在制度执行层面，结合我国现有法律规范的缺陷和国外的相关经验，不难发现，在我国食品安全风险评估负面信息披露中，由于相关行政程序规定的缺失和裁量空间的过于宽泛，食品安全监管部门在进行负面信息披露时，非常容易出现信息失真、信息泛滥，并因披露时机不当引发舆论争议和“媒体审判”，这些问题有的是在我国已经出现了的，有的是具有较大潜在发生风险的，对此需要进行深刻的反思和预防。

1.信息失真

负面信息披露本身是一种“利用信息的规制”，所以信息本身的“质量”是十分重要的，一旦出现信息失真，即错误披露信息或者夸大披露信息，那么其风险控制功能不仅无法发挥，反而会使“控制风险的工具”变成“制造风险的工具”。在负面信息披露中，由错误披露和夸大披露造成的信息失真，毫无疑问是悬在其头顶上的“达摩克里斯之剑”，深刻影响着负面信息披露的效果。

（1）错误披露。错误披露是指行政机关“无中生有”，对本身没有问题的主体或者产品误认为存在风险或者违法行为而进行了负面信息披露。例如，2009年11月24日，海南省海口市工商行政管理部门发布公告，披露“农夫山泉”品牌的矿泉水存在砷超标的情况，但在12月2日，该机关又重新发布信息，表示“农夫山泉”品牌的矿泉水质量不存在问题，推翻了原来披露的信息。这次错误披露给“农夫山泉”带来了巨大的损失，引发了公众不必要的恐慌，海口市工商行政管理部门的权威性也遭到质疑。[10]这次所谓“砒霜门”就是行政机关错误披露信息的代表性事件，在本次事件中，海口市工商行政管理部门错误的信息披露给信息针对的主体农夫山泉公司的合法权益造成了巨大的损失，“农夫山泉”因这次乌龙事件而遭受的不仅仅是一段期间内销售收入的损失，其商誉上的损失也是难以估量的；同时，公众在这次事件中承受了无端的恐慌，行政机关因错误披露信息也遭到公众的质疑。可以说，错误披露给负面信息披露所涉及的三方主体都造成了十分不利的影响，如此来看，我们在构建相关的制度时，应当尽力避免披露错误的信息。

（2）夸大披露。与错误披露不同，夸大披露是在负面信息披露中出现了“程度上”或者“范围上”的错误。如果只是某企业生产的某一批特定食品存在质量缺陷，而市场监管部门在披露信息时将存在缺陷的产品的范围夸大至该企业生产的其他批次的食品，那么市场监管部门就扩大了存在缺陷的食品的范围，扩大了负面信息所涉及的产品的范围，这就属于行政机关夸大披露了负面信息。诚然，披露信息所针对的主体所生产的食品确实存在相关的质量问题，但是并不是其生产的所有食品都有这样的问题，行政机关的负面信息应当具有相当的针对性和精确性，不能“伤及无辜”，否则，依然会使信息所针对的主体的合法权益受到不应有的损害，同样会引发公众不必要的恐慌，影响公众的正常生活，也会带来资源的浪费；而对于披露该负面信息的行政机关而言，其对信息掌握的不精确也会使其遭受非议，引发公众对其权威性的质疑。

2.信息泛滥

滥用信息披露容易引发信息泛滥，主要表现为相关行政机关过多使用负面信息披露手段，导致“信息过剩”，公众难以甄别真正对自己有用的信息，使得信息披露的作用大打折扣。我们上文已经提到，负面信息披露一个很重要的作用便是利用信息给公众提供选择框架，影响公众的行为，一旦信息泛滥，有可能削减公众的关注度和敏感度，从而影响信息本该发挥的作用。同时，如果将负面信息披露作为一种惩罚手段，特别是名誉上的惩罚，那么一旦信息泛滥，这种惩罚的作用就会被严重弱化，因为“大家都耻辱就谁都不耻辱了”。[11](www.xing528.com)

以美国为例，美国国家高速公路交通安全管理局（NHSTA）作为一个规制机关，经常利用负面信息披露对相关主体进行惩罚或者提供公共警示，该机关多次发布关于汽车产品存在安全缺陷的信息，该信息已经“基本覆盖了所有常见的汽车品牌”，[12]以至于公众已然对此信息麻木，甚至不会去认真了解相关的信息；而各个主要汽车厂商，由于看到几乎每一个同行都成了负面信息披露针对的对象，就不会有很强的压力和动力去改善产品，在这样的情况下，美国国家高速公路交通安全管理局的规制目的也就无法真正实现。

由于我国食品安全风险评估负面信息披露制度处在起步阶段，所以暂时还没有出现明显的信息泛滥的现象，但是我们依然要警惕这样的状况，特别是在网络通信如此发达的时代，行政机关可以在其官方网站及其运营的社交网络上随时披露相关的信息，很容易造成“负面信息满天飞”的局面，造成信息过剩。而一旦出现信息过剩，信息本身就有可能成为一种风险，当公众对于信息已经麻木的时候，负面信息披露的作用就会被弱化，甚至出现负面信息披露与否对公众都没有太大实际意义的极端情况。正如有的学者所言，现今社会，人们总面临着一种信息超负荷无处不在的风险，即本来是规避风险的信息反而成了风险的一种来源，从而导致在消费者眼里，大量的信息和根本没有信息已经没有什么差别。[13]

3.引发舆论争议

行政机关进行负面信息披露一个很重要的推动力便是可以借助信息宣传的力量对负面信息所针对的主体进行惩罚或者对相关的公共危险进行预警，这就要求行政机关借助所谓“宣传平台”来进行信息的披露，这样才能达到“利用信息进行规制”的目的，最大程度上实现规制的效能。所以规制机关向例如报纸、杂志、网络、社交媒体等在内的各种信息发布平台发布相关信息，理所当然地成为负面信息披露的一种主要形式和途径。食品安全风险评估机关对于负面信息所针对的主体，在披露中一定会使用一些带有贬损性语言，而公布这些负面信息的媒体，很可能对相关的语言“添油加醋”。在这种的情况下，如果行政机关在相关主体违法（负面）行为还尚未得到最终确定的时候就通过媒体发布信息，即行政机关在裁决过程中就发布相关信息，势必会给公众形成一定方向的舆论“指引”；如果案件进入诉讼程序，这种因媒体偏见而引发的公众情绪也会在很大程度上影响司法的判断，即便法院最终的裁判是有利于负面信息所针对的主体的，但是前期媒体的“审判”可能已经深入人心，相关主体已经受到的名誉上的损害可能难以得到有效弥补。发生在美国的雅培实验室案或许可以让我们有直观的感受。

雅培实验室是美国重要的医疗器械生产商。1970年，美国疾病控制中心对当时频发的住院病人血液感染中毒事件进行调查，得出的调查结论是有100多个使用过雅培实验室所生产的静脉注射用品及其注射液的病人出现了血液中毒，调查人员在未启封的雅培实验室静脉注射液瓶子的封盖垫片处发现了细菌感染的现象。调查人员认为，这些细菌会进入注射液，并最终造成病人的感染。以此为依据，调查人员向媒体公布了相关调查结果，引发公众舆论哗然，雅培实验室也面临刑事指控。就在大陪审团决定刑事起诉后的几个小时，司法部就组织了一次电视访谈，美国联邦食品药品管理局也发布了相关的新闻通稿。受理了此案的美国北卡罗来纳州东区联邦法院以司法部和食品药品管理局过早的负面信息披露行为对公正审判造成了不可逆的负面影响为由，驳回了刑事起诉；联邦第四巡回法院推翻了下级法院的判决，但是也明确表示司法部和食品药品管理局在不当的时机进行的信息披露具有高度煽动性，已经引发了“媒体审判”和公众偏见。[14]

在行政程序或者诉讼过程中进行时机不当的信息披露，的确会造成媒体以及公众对于被披露主体形成先入为主的负面判断，不利于相关主体得到公正的对待。而我国现有的关于食品安全风险评估负面信息披露的规范，也没有明确禁止相关部门在行政程序或者诉讼过程中发布相关的不利信息，这也给我国食品安全风险评估负面信息披露制度的恰当运行带来了隐患。