中国行政和解制度研究 - 揭示行政和解的类型与概念

（一）行政和解的含义

“和解”一词，既包含当事人互动的过程，又包含当事人互动形成的结果。《辞海》解释“和解”有“不再争执，归于和好”的意思，其中“不再争执”意味着当事人相互让步、妥协的过程，“归于和好”意味着当事人关系得到修复的结果。有学者从和解的过程、结果与作用等方面，详细地归纳了和解的含义，认为和解是“当事人约定互相让步，以终止争执或防止争执发生之契约”^[55]。这一概念包含了和解的两个作用，一是“终止争执”，二是“防止争执”。和解不仅能够使已经发生的纠纷因当事人的对话而消除，起到解决纠纷的作用，还能够避免矛盾进一步激化发展成为新的纠纷，起到预防纠纷的作用。

在“和解”之前冠以“行政”，是解决因行政法律关系引起的纠纷，即行政纠纷当事人之间的争执。这其中也包含两层意思：一是行政纠纷当事人之间的协商过程，二是行政纠纷得以解决的结果。因此，“行政和解”既涉及当事人之间的实体性权利义务关系，又涉及当事人之间的程序性权利义务关系。一方面，行政和解是当事人就实体权利义务达成合意而形成的公法契约，具有实体法律关系发生、消灭与变更的法律效果；另一方面，行政和解能够终结纠纷，阻却行政复议或行政诉讼等纠纷解决程序的继续。行政和解同样具有解决纠纷和预防纠纷的双重功能，本书将在下文的“类型化”部分详细阐述。

应当注意的是，“和解”毕竟源自民法，体现私法的契约理念，而“行政和解”则属于公法领域，涉及公权力的处分。因此，行政和解应当限于法律的规定之内，当事人之间达成的和解结果，即和解协议不能违反法律的禁止性规定。

综上所述，笔者认为行政和解是指为了预防和解决行政纠纷，由中立方主持，或由当事人自行就争议焦点相互协商、让步，达成不违反法律禁止性规定的和解协议的行为。

（二）行政和解的类型

1．解决纠纷型行政和解与预防纠纷型行政和解

根据行政和解所起的作用不同，可以将其划分为解决纠纷型行政和解与预防纠纷型行政和解两种类型。

解决纠纷型行政和解是行政行为作出并产生纠纷之后的救济手段，目的是为了解决已经发生的行政纠纷。按照普遍的理解，行政行为作出之后，如果相对人不服，可以通过提起行政复议、行政诉讼等方式维护自己的合法权益。行政行为被确认侵权并造成损害的，相对人可以申请行政赔偿。进入到行政复议、行政诉讼以及行政赔偿程序中的行政纠纷，起因都在于行政机关已经作出的行政行为引起了相对人的质疑。为了打消相对人的质疑，已经作出的行政行为在行政复议程序中通过复议机关，在行政诉讼程序中通过人民法院，在行政赔偿程序中通过赔偿义务机关、复议机关、人民法院等，接受审查。有权机关再根据审查结果，认定是否由作出行政行为的行政机关承担责任。这些程序中发生的行政和解，目的是为了解决不合法或者不合理的行政行为带来的行政纠纷，笔者将其命名为解决纠纷型行政和解，其中包括行政复议和解、行政诉讼和解以及行政赔偿和解。

预防纠纷型行政和解，并非为了解决已经产生的行政纠纷，而是为了避免矛盾激化，预防新的行政纠纷发生。这种类型的行政和解包括行政强制执行中的和解以及行政过程中的和解。行政强制执行中的和解，是行政机关原来作出的行政行为的合法性及合理性已经得到认定，但因为相对人经济条件有限不能履行或者不能完全履行等原因，为了避免产生新纠纷，行政机关采取的与相对人约定分阶段履行等措施的和解；行政过程中的和解，是将相对人的意见吸纳进行政决定的过程中，用行政和解的方式来代替将要作出的行政决定，避免因案件事实不清楚、适用法律不明确等原因造成行政纠纷。因此，这一类型的行政和解是为了预防行政纠纷的发生，笔者将其命名为预防纠纷型行政和解。同时，行政强制执行与行政过程，都属于行政执法的范畴，因此，行政强制执行和解与行政过程中和解又可以被称为“行政执法和解”。但是这一类型中的两种和解方式，因各自在纠纷预防中所处的时间段不同，而略有区别。行政强制执行中的和解产生于原行政行为作出之后，而行政过程中的和解则直接替代了行政行为的作出。因此在理论研究或实践中，要对二者在时间段上加以区分。

解决纠纷型行政和解与预防纠纷型行政和解主要有三个方面的区别。第一，前者是在一种司法程序（诉讼程序）或准司法程序（复议程序）中进行的，即使是行政赔偿中的和解，也带有先对产生纠纷的行政行为是否合法、合理进行裁判的色彩；而后者不具备这样的裁判色彩。第二，前者更多地带有程序意义，注重纠纷发生之后，或者通过有权机关协调，或者通过当事人自主协商，针对已经发生的行政纠纷，双方当事人各自让步并形成合意的过程与结果。而后者更多地带有实体意义，行政强制执行中的和解，是行政强制执行机关根据相对人的客观状况再一次作出如何执行的决策，相当于对原行政行为的补充考虑，并重新引起公法实体关系的变化。而行政过程中的和解，由于行政决定有相对人的参与，直到导致公法实体关系的发生与变更。第三，前者具有司法的特性；而后者具有行政的特性，相对来说更加灵活、不拘一格，对二者的程序要求是不同的。但是，无论是解决纠纷型行政和解，还是预防纠纷型行政和解，二者的目的都是为了减少纠纷，且都是在双方当事人协商一致的基础上达成的，因此，仍有许多相通之处。

2．有中立方的行政和解与无中立方的行政和解

根据行政和解的过程中是否有中立方参与，可以将行政和解划分为有中立方的行政和解与无中立方的行政和解（相当于传统意义上的行政调解与行政和解）两种类型。

有中立方的行政和解，参与主体中有复议机关、人民法院等具有裁判性质的中立方，这些机关可以发挥促成行政和解的作用，也可以在一定程度上对最终形成的行政和解协议起到监督作用。

无中立方的行政和解，参与主体中没有复议机关、人民法院等具有裁判性质的中立方，行政纠纷双方当事人自行协商并达成行政和解协议。由于没有中立方的参与和监督，对其合法性的要求应当更高，以避免出现公权力滥用，侵害公共利益的现象。

【注释】

[1]宁军：《论传统无讼法律思想对当代中国法制建设的影响》，《山西高等学校社会科学学报》2006年第9期。

[2]马小红主编：《中国法制史关键问题》，中国人民大学出版社，2011年，第7页。

[3]俞荣根主编：《中国法律思想史》，法律出版社，2000年，第30页。

[4]严音莉：《“天人合一”理念下的无讼与和解思想及其影响》，《政治与法律》2008年第6期。

[5]马小红主编：《中国法制史关键问题》，中国人民大学出版社，2011年，第10页。

[6]范忠信：《古代中国人民权益救济体制的廉政监督旨趣》，《中外法学》2010年第6期。

[7]胡建淼，吴欢：《中国行政诉讼法制百年变迁》，《法制与社会发展》2014年第1期。

[8]1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条。

[9]最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》。

[10]《2013年德州市中级人民法院工作报告》，http：//www.dezhourd.gov.cn/n7229801/n7229776/c7389019/content.html，最后访问时间：2014年3月11日。

[11]最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条。

[12]《海关行政赔偿办法》第三十四条。

[13]《民航行政机关行政赔偿办法》第三十条。

[14]杨铮：《论行政过程中的和解制度》，《公法研究》2011年第1期。

[15]《证监会推动行政和解》，腾讯网，http：//3g.qq.com/g/s？g_f=18449&g_ut=1&aid=finance_ss&id=finance_2014，最后访问时间：2014年12月21日。

[16]中国证监会《行政和解试点实施办法》。

[17]〔美〕哈罗德·J.伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社，1993年，第46页。

[18]马小红主编：《中国法制史关键问题》，中国人民大学出版社，2011年，第8页。

[19]汪明生，朱斌妤等：《冲突管理》，九州出版社，2001年，第1页。

[20]汪明生，朱斌妤等：《冲突管理》，九州出版社，2001年，第1页。(www.xing528.com)

[21]李大勇：《行政执法协调中裁量权的运用与规范——以食品安全协调为例》，载王周户，徐文星主编：《现代政府与行政裁量权》，法律出版社，2010年，第95页。

[22]周佑勇，李俊：《论行政裁量中的和解——以德国法和美国法为观察》，《行政法学研究》2007年第1期。

[23]〔日〕南博方：《行政诉讼中和解的法理》，杨建顺译，《环球法律评论》2001年春季号。

[24]〔日〕南博方：《行政诉讼中和解的法理》，杨建顺译，《环球法律评论》2001年春季号。

[25]〔日〕南博方：《行政诉讼中和解的法理》，杨建顺译，《环球法律评论》2001年春季号。

[26]涂怀艳：《行政执法和解初探》，《法商研究》2008年第2期。

[27]杨解君：《中国行政法的变革之道——契约理念的确立及其展开》，清华大学出版社，2011年，第316页。

[28]BBC中文网台湾特约记者杨孟瑜：《台湾“行政院”公平交易委员会与微软公司达成行政和解》，http：//home.donews.com/donews/article/4/41867，最后访问时间：2009年12月3日。

[29]付洪林：《国家赔偿法新论》，广东人民出版社，2009年，第167页。

[30]谭炜杰：《行政诉讼和解研究》，博士学位论文，中国政法大学，2011年。

[31]王名扬：《美国行政法（上）》，中国法制出版社，1995年，第535~536页。

[32]杨建顺：《行政强制中的和解——三环家具城案的启示》，《南通师范学院学报（哲学社会科学版）》2002年第1期。

[33]周佑勇，李俊：《论行政裁量中的和解——以德国法和美国法为观察》，《行政法学研究》2007年第1期。

[34]杨铮：《论行政过程中的和解制度》，《公法研究》2011年第1期。

[35]王锡锌：《规则、合意与治理——行政过程中ADR适用的可能性与妥当性研究》，《法商研究》2003年第5期。

[36]涂怀艳：《行政执法和解初探》，《法商研究》2008年第2期。

[37]涂怀艳：《行政执法和解初探》，《法商研究》2008年第2期。

[38]刘嗣元，石佑启：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社，2005年，第200~201页。

[39]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社，2007年。

[40]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社，2007年。

[41]康枫翔：《荷兰的行政调解制度——兼论对我国行政调解制度的启示》，《理论界》2012年第2期。

[42]杨阳：《加拿大行政纠纷调解机制研究》，硕士学位论文，西南政法大学，2012年。

[43]Michaela Keet and Teresa B. Salamone. From Litigation to Mediation：Using Advocacy Skill for Success in Mandatory or Court-Cnnected Mediation. Saskatchewan Law Review，vol. 64. 2001，pp57-98.

[44]杨阳：《加拿大行政纠纷调解机制研究》，硕士学位论文，西南政法大学，2012年。

[45]许章润主编：《萨维尼与历史法学派》，广西师范大学出版社，2004年，第30~40页。

[46]范愉：《行政调解问题刍议》，《广东社会科学》2008年第6期。

[47]湛中乐等：《行政调解、和解制度研究——和谐化解法律争议》，法律出版社，2009年，第35页。

[48]周佑勇，谢瑞卿：《行政和解的理论界定与适用限制》，《湖北社会科学》2009年第8期。

[49]叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社，2005年，第188页。

[50]〔日〕棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，1994年，第13页。

[51]〔日〕棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，1994年，第7~8页。

[52]湛中乐等：《行政调解、和解制度研究——和谐化解法律争议》，法律出版社，2009年，第169页。

[53]叶必丰：《行政和解和调解：基于公众参与和诚实信用》，《政治与法律》2008年第5期。

[54]1989年《行政诉讼法》第五十一条、2014年修订后的《行政诉讼法》第六十二条。

[55]王泽鉴：《民法概要》，中国政法大学出版社，2003年，第447页。