扭曲合意下所达成的“行政和解”，是行政纠纷当事人或行政纠纷当事人与中立方合谋，以“行政和解”之名损害公共利益的行为。行政机关滥用职权是扭曲合意形成的主要原因，主要表现为行政机关与相对人，即当事人之间的“合谋”，以及当事人与复议机关、人民法院等中立方之间的“合谋”。
（一）行政纠纷当事人的合谋
当事人之间的“合谋”，是指行政机关与相对人之间形成扭曲合意，损害公共利益达成所谓行政和解的行为。行政纠纷当事人之间本来是一种相互对立的紧张关系，但行政和解所提供的沟通、协商环境，却缓解了双方剑拔弩张的氛围，并为部分当事人提供了“合谋”的土壤。“合谋”主要出现在行政机关希望尽快平息事端的情况下，因为如果行政机关所作出的行政行为无论在实体上，还是在程序上都无半点瑕疵，而且不违反合理性原则，那么在现有的行政法律关系中，行政机关应该不惧怕相对人质疑并提起救济。行政机关为了“摆平”事端，息事宁人，很有可能避开法律的规定，与相对人达成所谓的“和解”，给予相对人超出法律规定的利益，形成双方之间的“恶意串通”。
有学者认为，行政机关与相对人的合谋主要表现为两种情形：“纠纷增益性合谋”与“虚构纠纷合谋”[29]。“纠纷增益性合谋”是指在行政机关与相对人之间确实存在着争议，运用和解的方式进行解决，双方所获得的利益（有可能是非法利益）要远远高于其他纠纷解决方式，双方由此结成“利益共同体”，在和解中各取所需。对于相对人来说，其在和解中获得了依靠法律所不能获得的利益；对于行政机关来说，其有可能获得相对人给予的好处，还有可能获得其他途径带来的好处，例如不再因败诉而承担绩效、仕途上的风险。另外一种是“虚构纠纷合谋”，即行政机关与相对人之间本来没有发生纠纷，双方捏造出所谓的争议，再由相对人提起行政诉讼等救济途径，在法庭上或者复议过程中，通过达成“和解协议”将二者之间的非法交易“洗白”，达到损公肥私的非法协议。[30]在这种情形下，行政机关给予相对人一份本不应当获得的利益，而相对人则“投桃报李”，给予行政机关工作人员物质上或者其他方面的回报。
这两种情形下的所谓“行政和解”，实际上是以牺牲公共利益为代价，而达成双方当事人之间的一种非法交易。是在行政和解制度构建时需要特别防控的，否则有可能被当作法律的空子，成为行政腐败的隐蔽途径。
（二）行政纠纷当事人与中立方的合谋(www.xing528.com)
在理论研究与实践中，行政机关与相对人之间的合谋往往得到较多的关注，但是仍有另外一种“合谋”情形不容忽视，那就是行政机关、相对人与中立方之间的合谋。这里的中立方包括行政复议机关、人民法院等对行政案件居中裁决的第三方。一般情形下，行政机关与相对人在中立方的努力促成下，相互协商达成和解协议，这份协议如果能够得到履行，就呈现一种案结事了、皆大欢喜的三赢场面。但是，在这三赢的背后，有可能存在三方合谋损害公共利益或他人合法权益的情况，这种情况尤其体现在行政诉讼过程中原告方为多人的共同诉讼上。[31]
在行政诉讼中，一个行政行为可能会同时损害多个相对人的合法利益，这些相对人均对该行政行为不服而诉诸法院，就构成共同诉讼。在法院促成的和解中，行政机关如果与其中一个相对人达成了和解协议，那么就有可能意味着这一个相对人代表其他共同诉讼人放弃了诉权，其他共同诉讼人的权益有可能因为这一个相对人的和解行为而受到影响，同时，根据有关司法解释，也不能就同一事实和理由再次提起行政诉讼。如果行政机关在与这一个相对人达成协议的过程中，允诺了该相对人可以在和解协议之外比其他共同诉讼人获得更多的利益，而法院对此却审查无力，甚至明知这种情形却置之不理，为了结案仍然促成该和解，那么就构成了三方合谋损害其他共同诉讼人合法权益的情形。
那么，是否因为和解协议与人民法院作出的其他裁判文书不同，而不适用于除与行政机关达成和解协议的那个相对人以外的共同诉讼人呢？这样是否就避免了对其利益的损害呢？笔者认为，即使行政机关与相对人所达成的协议不涉及他人，也有可能会对其他共同诉讼人产生实质上的影响。因为所有的原告都针对的是同一行政行为，其中一个相对人与行政机关的解决方案，包括和解协议，都会起到对比参照的作用，行政机关非因个别情况不可能给予其他相对人超出第一份和解协议的利益，否则会因为第一个相对人的不满意，使自己陷于不必要的麻烦之中。而其他相对人也有可能出于得过且过的心理，比照第一份协议，不再对行政机关作出更多的要求。[32]
这种在中立方主导下，行政机关与相对人达成的和解，实际上是一种中立方放任之下的合谋行为。这种情形下的行政和解还有可能成为行政机关规避法律责任的途径。以行政诉讼为例，行政诉讼中的和解笔录并没有效力，法院也不会将和解笔录与协议进行公告，笔者搜集到的行政诉讼和解案例的裁判书，几乎全部只记载着“因原告撤诉，经人民法院依法审查符合法律规定，准予撤诉”等文字。因此，即使其他权利人试图发现其中的违法之处也无迹可寻，行政机关因此不会担心“扭曲和解”侵害他人权益的法律责任。
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