中国行政和解制度：确立原则

法律原则是在人们长期的社会生活中获得认可的行为准则，它具有几个方面的作用：第一，弥补法律对某一具体问题的漏洞；第二，解决法律之间相互矛盾的状况；第三，合理限定裁量权的行使，防止裁量权滥用对公正性造成的威胁。在法律没有统一规范的情况下，应当确立行政和解的实体与程序原则，使行政和解不至于违反法律规定，成为裁量权滥用的工具。

（一）自愿原则

所谓自愿原则，是指当事人的自由意愿应当受到其他人的尊重。行政和解是行政纠纷双方当事人达成的具有公法性质的契约，根据契约自由的观点，当事人有自主决定并作出选择的权利，“有质量的合意需要当事人在充分意思自治基础上通过真诚对话与妥协才有可能”。^[10]因此，行政和解必须以当事人真实表达自己的意思为基础，任何一方当事人都不能强迫另一方当事人作出有违自己真实意思的决定。如果存在一方强迫的行为，即使案件最终以行政和解的方式结案，但实际上纠纷双方并未形成合意，这份所谓的“契约”是无效的。

保障自愿原则的实现需要注意以下几个问题。首先，当事人可以自主决定是否启动和解程序，即使是有第三方调解的情况下，第三方也应当是以建议的方式提出，避免出现第三方与行政机关联合起来，强迫相对人进行和解的状况。例如行政诉讼中法院与行政机关联合，威胁原告如果不和解，即作出不利于原告的判决。其次，在行政和解的过程中，当事人有提出终止和解，转入其他纠纷解决方式的权利，使行政和解不至于成为案件久拖不决的借口。再次，当事人有对因违背自愿原则达成的和解协议提起救济的权利，从而保障其自由意志和合法权益不受侵害。

（二）合法原则

合法原则是行政法的基本原则，原指行政机关作出行政行为要严格遵守法律规定，否则应当承担法律责任。合法原则之所以针对的对象主要是行政机关，是因为受传统行政法理论的影响。传统行政法理论认为，行政具有单方性，行政行为一经作出，就可能对相对人的权利、义务造成影响，而且不经法定程序予以否定，相对人必须服从该行政行为。而行政法则以控制行政权的行使为主要任务，目的是为了保护相对人的合法权益不受侵害，所以行政机关作出的行政行为必须要有法律依据。行政和解中的合法原则，与传统行政法理论下的合法原则不完全相同，主要区别体现为以下两个方面。

第一，适用主体不同。行政和解中的合法原则，并不仅仅适用于行政机关，它适用于行政和解中的所有当事人。契约行政的兴起，对公众参与到行政管理中起到的作用越来越大，这种状况尤其体现在行政和解中。在行政过程中的和解中，相对人的意志甚至会影响行政行为作出与否、如何作出。相对人与行政机关的协商，给二者合谋损害公共利益提供了土壤。所以行政和解中的合法原则除了应当约束行政机关外，还应当约束相对人，所有当事人的行为都不能违反法律规定。

第二，严格程度不同。与传统行政法理论下的合法原则相比，行政和解中的合法原则相对来说要求较为宽松。我国法律缺乏对行政和解的专门规定，相关法律与实践也没有统一的标准，如果要求行政和解各方当事人都严格依法为之，那么无疑会出现无法可依的尴尬局面。另外，涉及行政和解的案件往往是事实难以查清，尽管查明事实可能会对案件处理结果的公正性更有益处，但是这需要花费较多的成本，甚至不排除花费再大成本也无法查清事实的情形。因此，只要行政和解没有违反法律的禁止性规定，即可视为合法，只有这样，才能起到消除纠纷的作用。

行政和解当事人是否遵守合法原则，关系行政和解协议是否有效。行政纠纷当事人只有在不违反法律规定、不损害公共利益与他人合法权益的基础上达成的和解协议才有效。有学者指出，行政和解协议是否违反公共利益，是一件很难判断的事情，实践中并没有统一的标准。对于这个问题，法律可以事先规定哪些案件不适用行政和解，或者规定一些排除行政和解的情况，^[11]行政机关与相对人必须遵守法律关于行政和解适用范围的相关规定，不对公民基本权利、公共利益与他人权益作出任意处分。只有这样，才能保障行政和解协议的合法性。

（三）平等原则(www.xing528.com)

平等原则本是民事法律的重要原则，其含义主要包括法律关系主体的权利义务平等、地位平等；民事主体的合法权利受到法律平等保护；解决纠纷时适用法律一律平等。

按照传统行政法的观点，行政机关享有行政权力，其所作出的行政行为具有公定力、确定力、拘束力、执行力等法律效力，并且这些法律效力有国家强制力作为保障，所以行政机关与相对人之间是不平等的法律关系。但是行政法律关系不平等，仅仅是指行政机关在行政管理的过程中具有强势地位，其作出的生效行政行为可以约束相对人。如果行政行为有错误或瑕疵，根据公定力理论，此时的行政行为虽然还具有效力，但相对人可以通过法律途径提起救济。在救济或者纠纷解决的过程中，双方当事人的地位应当是平等的，至少法律所赋予的双方当事人的地位是平等的。例如，《行政诉讼法》第八条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”。但是我们不能忽视的是，行政机关与相对人存在事实上的不平等，实践中应当避免行政和解协商过程中，行政机关利用强势地位对相对人形成胁迫的情形。

（四）合理原则

行政合理原则（theprinciple of Reasonableness）也是行政法的一项基本原则，并对合法原则起着必要的补充作用。合理原则是伴随行政裁量权而产生的。法律具有滞后性的特点，它不可能预见所有可能发生的社会问题，因此，要求法律预设所有行政行为作出时所遵循的条款是不现实的。为了保障行政机关在处理新发生的问题时既有效率又不失公平，也为了使行政机关可以灵活地处理具体问题中的特殊情况，法律赋予行政机关享有自由裁量的权力。但是，行政机关行使裁量权作出行政行为必须合乎情理，合乎立法目的，充分考虑相关因素并恰当地处理社会问题，合理原则就随之而产生了。

行政裁量权是行政和解得以达成的必备条件，因为行政机关必须在可裁量的范围内，与相对人就案件所涉及的争议进行协商。如何使行政机关行使裁量权与相对人达成和解时符合合理原则的要求，成为实践中应当考虑的问题，法律应当设置对行政和解的合理性审查，使行政和解最终形成的结果符合行政目的实现的要求。

（五）处分原则

行政和解的处分原则是指行政纠纷当事人对纠纷标的有处分权，即当事人对纠纷标的“事实上有处分的可能，法律上有处分之权限”^[12]。我国台湾地区“行政诉讼法”第二百一十九条针对行政诉讼和解中当事人的处分权作出了规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程序如何，得随时试行和解。”^[13]在制度上要求当事人对纠纷标的具有处分权，可以保障行政和解协议的达成具有实体法上的效力。

判断当事人对诉讼标的是否具有处分权，应当就具体的案件进行具体分析，除此之外，还要“回归实体法进行观察”^[14]。在台湾，判断当事人对纠纷标的是否具有处分权，主要是根据“行政程序法”的规定，和解协议缔结的条件、限制或禁止性规定等因素，都会成为观察行政和解双方当事人是否具有处分权的标准。台湾法律对行政机关与相对人的处分权设定了不同的标准。对于相对人来说，条件较为宽松，只要相对人是纠纷标的涉及的主体，并且行使了请求权，那么，就认为其对纠纷标的具有处分权，但是，如果被处分的公法权利受到了法律的限制，就相当于无处分权。^[15]对于行政机关来说，条件则比较严格，如果行政机关所作出的行为并不是为了保护特定人权益，而是完全为了公共利益（即反射性利益），则行政机关对此没有处分权。

行政机关对于什么样的纠纷标的具有处分权呢？笔者认为，只要行政行为涉及的权利义务关系在行政机关的管辖权之内，并且有可裁量的余地即可。随着私法中平等、自由、协商等价值逐步融入现代行政法理论，行政机关在可以处分的范围内，完全可以就解决问题的方法、结果与相对人协商和解，不需要法律的特别授权，“只要不违反法律的基本精神、目的和禁止性规定即可”^[16]。但是如果纠纷涉及第三人，那么行政机关与相对人进行协商时，不得处分第三人的合法权益，其所达成的和解协议也必须征得第三人的同意，目的是为了保护他人权益不被侵害。