我国当代乡规民约的特征及成因

我国现阶段广大农村存在的村规民约，如果是真正的乡规民约，理应具有上述特征，尤其是其中的乡土性、议约性、自治性、内生性特征。但历经百年来中国社会剧烈动荡和变革而形成的当代中国农村治理体制，却决定着随村民自治制度重新出场的村规民约，具有明显的名不副实的特征。

在中国广大乡村，传统乡规民约经历了社会动荡和剧烈社会变革的冲击，在20世纪六七十年代几乎完全沦为历史的陈迹。从20世纪80年代开始，乡规民约或村规民约又重新成为中国村民熟悉的概念。但中国乡村现存乡规民约，无论从存在形态还是从基本属性而言，都发生巨大变化。其存在形态主要有两种：一是在20世纪八九十年代配合村民自治制度，由基层民政部门主持制定的《村民自治章程》；二是在上级政府主导和推动之下，在形式上由村民委员会主持制定的规范村民其他社会生活和事务的更狭义的村规民约。这些乡规民约的形成，呈现出国家权力主导的鲜明特征，并由于这一特征，其乡土性、议约性、自治性、内生性等大大弱化。其文本内容的普遍性或一律性大大强化，形成一乡乃至一县各村文本一律的现象，脱离各村的具体生活内容。它们虽然多被悬挂于村民委员会的工作场所，或书写于村头宣传墙上，但民众的认同性并不高，形式大于实质，实施程度较弱。

这种情况，与我国目前广大乡村地区基层治理的基本框架有内在关联性。近年来，在我国相关学界，关于我国农村基层社会治理形成了三种规范逻辑分析框架理论。一是国家与社会的二元分析框架。该理论认为，可依据国家与社会的二元相对分离的分析框架，在中国社会基层“发现社会”进而建构真正的“现代国家”，使国家和社会良性共存和互动，建成二元秩序良性互补的基层管理的规范逻辑。^[13]二是中央、地方和民众三元分析框架。该理论认为，国家与社会二元分析框架对中国现实国情而言具有一定的片面性，应该用中央、地方和民众三元分析框架，对乡村基层社会治理的运行状态进行分析，进而构建中央、地方和民众三者良性互动的基层管理的规范体系和逻辑。^[14]三是政党、国家和社会三元分析框架。该理论是对上述两种分析框架理论的扬弃，认为传统中国在近代失序后，是特定的革命政党通过自身领导的社会革命重塑了国家，重新将其组织起来，形成了党—国体制下的制度变迁。因此，“不要说社会中心主义的话语体系难以解释中国的现代化经验，就是国家中心主义也有很大的局限性”。而且，“对于当代中国而言，政党、国家与社会之间的均衡更具有相对性，比较而言，中国更需要组织国家的组织者，即现代政党的建构”。可以说，“政党中心主义”是当代中国政治和社会管理制度的核心特征。但是，随着中国市场经济化和国家现代化，政党主导下的社会治理和制度变迁，也必须与时俱进，适时地实行权力转移和均衡，以实现政党—国家—社会之间的平衡，构建社会法治秩序，保障社会活力，尊重人民的社会主体地位。由此，乡村基层社会治理应采用政党、国家和社会三元分析框架，并可以运用一般合约分析范式分析农村社区的管理结构，以建构一个现代国家、现代社会和现代政党互动合作的农村基层管理规范逻辑。^[15]笔者认为，第三种理论分析框架比较接中国基层社会的地气。但必须明确，所有三种理论范式，都是承认中国社会治理存在着广义的国家权力（包括执政党和狭义的国家权力）对社会的过度支配这一现实，并追求对这一现实进行合理化的改造，以实现社会与国家政治力量的良性平衡。而政党、国家和社会的分析框架，可以准确把握农村各种社会治理要素的真实架构现状，从而提出更切实可行的方案。

自从人类进入通过法律和政治博弈来平衡经济利益的阶段后，从来就离不开契约这种手段。契约作为人类文明化的重要标志，体现了通过人的意志表达而合意形成约定规则的本质，还具有约束和规范竞争、减低阻值耗散的本质。它通过人们表达意志形成约定而约束人的行为，以达到对特定社会关系和秩序的稳定的可期性。问题是，在传统社会，社会管理主要是立足于强权和等级人身依附制度，固化等级依附性的法律人格，构建以“权力配置资源”的等级式强权性合约，即等级身份的强迫固定式契约。在现代市场经济这一根本经济制度的推动下，现代社会治理，必须立足于社会成员的自主平等的权利主体人格，构建以权利配置资源的平等式自愿性合约，即平等人身和人格的自愿参与式契约。但中国社会的这种治理模式的转轨却因为自身的历史和国情，显得异常复杂和艰难，至今未竟。总体而言，在我国几千年的传统社会，权力配置资源的强制性等级式合约治理体制占绝对主导地位。从清末到新中国成立，是权力配置资源的强制性等级式合约弱化，而权利配置资源的平级式自愿性合约也无从有效成长的时期。中国共产党在领导革命时代，因革命任务的特殊性和特殊政党组织结构，确立的社会管理模式整体上是权力配置资源的强制性等级式合约。这种体制在新中国成立后，因苏联式计划经济体制的确立、资源匮乏和技术落后等经济条件、赶超的经济目标以及国家安全的压力而进一步强化，而且是以强政党为前提的。“通过政党吸纳政府、行政吸纳经济、行政吸纳社会的三种机制，逐步将权力和资源向政府特别是向中央政府集中，形成政府全能化和管理行政化的集权体制。”因此，直到改革开放前，中国是“政党吸纳行政，行政吸纳社会”的政党全能主义式的一元化国家社会管理体制。^[16]“在这种体制下，过度的‘权力配置资源’必然限制甚至取代‘权利配置资源’，强势的等级性强制性合约必然限制甚至基本取代自愿性合约，政策必然取代法律，安全和效率必然限制、取代民主和自由。^[17]”一些根本性的社会管理制度，如粮食统购统销制度、计划配给制、计划经济、城乡二元户籍管制制度、人民公社等，本质上属于利用“权力配置资源”机制限制“权利配置资源”机制，利用等级式合约机制限制平级式合约机制。其对农村的控制和剥夺程度更甚。这导致，农民的生产经营受到严厉控制，个人的生活水平长期得不到提高，政治宣传和激励效应萎缩，个人生产积极性不断降低，农民普遍偷懒、耍滑、“磨洋工”，生产效率低下，农村社会发展活力严重不足。中国的经济体制以及相应的社会管理模式，已经到了非改不行的地步。(www.xing528.com)

也正是农民为生存的抗争和对农民经营自主权的承认，开启了中国改革开放的新时代。如果是从权力结构的视角看问题，改革开发的本质，实际是对权力配置资源的等级式强制性合约体制进行“放权式改革”。由于“对长期延续的平均主义的改变，统制主义的控制也因此放松，社会自主性空间扩大。权力边层率先冲击统制主义的单一体制”。继而，形成了“内核与边层的互动：放权式改革的推进”。^[18]由计划经济到有计划的商品经济，再到市场经济；由强调身份、家庭出身和阶级斗争，到强调人人平等和社会和谐；由强调政治第一，政策治理、个人奉献和服从，到强调经济发展、法治、民主、公平和自由发展，发展公民社会、保障个人权利，调动个人创业和劳动积极性，推进基层社区自治和自我管理，都使“权利配置资源”的自愿性合约管理体制得以快速成长。国家实行权力上收，不仅开始了中央和地方分权的制度化建设，而且鼓励社会自治能力的成长，明确将国家正规政权收缩到乡镇一级，乡镇以下实行村民自治，这使得乡村社会里自有制度得到一定程度的恢复，有了很大的生存空间，呈现出一定生命力。但是，由于历史的惯性，也由于谋求高效率的经济发展和国家实力较快壮大等现实需要，中国仍在很大程度上坚持着“权力配置资源”的等级式强制性合约体制的主要地位，政党全能主义的“政党吸纳行政，行政吸纳社会”的国家模式和“强政党、大国家”的国家管理体制，仍得以延续。当代中国存在的诸多制度、体制和做法，诸如维护廉价的劳动力资源和低价的土地等自然资源以获得国际竞争比较优势的制度，独特的工会制度，党管干部和人才的体制，压力型体制，分税制改革，以GDP论英雄的提拔干部体制，强力征地拆迁制度，社区党组织的行政化，赋予村委会较多行政性职能等等，都是这种体制延续的体现。可以说，党和国家具有现实性的制度选择只能是：延续历史的惯性和制度变迁的稳定性，继续采用双重合约管理逻辑和制度安排，以强制性契约为主但稳妥放权，兼顾和尊重平级式合约的成长，形成政党合理主导国家和社会治理，兼顾民主国家和公民社会发展的国家模式。目前，广大农村社区作为这种国家治理模式的基层社会，也必然呈现出等级式合约主导兼顾平级式合约双重管理结构：一方面，从上至下的“权力配置资源”所需要的等级式合约管理结构，在一定程度上必须延续，以保证国家对农村社区的有效治理。在这种结构下，县乡党政机关和农村社区“两委”继续保持一定的命令服从关系，村级公共组织需要继续履行某些行政职能，村“两委”与村民也保留一定的命令服从关系。另一方面，“权利参与资源的分配”所需要的平级式的自愿性合约管理结构初步建立，以体现村民的自治、民主、公平和自由等价值。在这种结构下，村民在一定程度上可以参与本社区公共事务和公益事业的管理，村民自治成为社区的发展需求，村民的自主性不断强化。可以说，前述当代中国乡规民约的特征，正式这种双重合约管理体制的必然产物。

不可否认，这种双重合约管理体制，在当今中国仍具有很大的必要性、合理性，但是，它的弊端也是显而易见的。其一，这种体制仍比较严重地制约了村民对土地等财产经营的自由选择空间，也限制了农民对自身公共事务的民主参与。其二，在这种体制下，村两委主要负责人，以干部身份主要对上级党组织和政府负责，而对农民的利益代表和反映不够。其三，这种体制没有真正建立起村民对村干部的监督机制，村干部凌驾村民会议和村民之上，以言代法，违反乱纪，甚至贪污腐化的现象较为普遍，而且得不到村民的有效监督和矫正，上级党组织和政府监督和查处力度也非常有限。这种体制下制订的乡规民约，当然只能是形式大于实质，存在明显的缺陷。正如学者揭示的那样，这种乡规民约为村民设置了较多的对国家和社区的义务，但权利认定和保障却较为有限，“并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会”。由于其形成过程仅有形式上的民主“合意”，而基层部门的领导干部对其制订有绝对的影响力，再加上村民与干部之间的信息不对称，这种所谓自治性质的乡规民约，“并没有改变传统的集权式村治习惯，使村民自治成了‘管制村民’”^[19]。它表现为一种制度性缺陷，是中国乡村治理尚缺乏真正尊重村民自治的民主权利和契约精神的体现。

这种体制必须完善和优化，因为它不仅带来诸多弊端，而且对党和国家在做出村民自治这一制度安排时的目标构成阻碍。村民自治是执政党和国家对村民做出的庄严的民主承诺，从国家不断完善的《村民委员会组织法》来看，村民委员会被界定为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，并要求“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”^[20]。这种以村民个人权利为本位的村治体制，是一个历史性的进步，反映了执政党与时俱进的执政理念。因此，这种体制的完善和创新，没有任何法律上的障碍，也没有任何与党的执政理念和方针相矛盾的地方。关键之点在于，真正落实村民自治委员会组织法的基本精神，尊重农民的自主创新权利，构建更能保障村民自治权利的乡规民约和治理体系。梁寨乡贤制度的建立和实践，可以给这种完善和优化带来一些有益的制度性机遇。