我国救援处置机制的不足及优化方案

救援处置工作是依照指令的行动，行动不力的原因既有指挥决策的不当，也有自身实施的不当。众所周知，应急指挥部下设不同的工作小组，指挥部的决策只能指明行动的原则和方向，不可能面面俱到，具体操作需由各工作小组予以细化。这一过程就涉及权力的授予与分解，也涉及下级对上级指令的理解与贯彻。因此，救援处置工作不是机械地执行任务，相反，还具有一定的灵活空间。因而，本书论述的救援处置机制的不足是建立在指挥决策正确这一基本前提之下的，即单纯就其实施过程中因执行不力而给应急管理造成阻碍的情形。

一般来说，现场指挥部会依据事件的具体情况设立不同的工作小组，例如，“11·22”青岛爆炸事故中设有抢险处置、人员搜救、伤员救治、交通保障、善后处置、社会秩序维护、市政设施维护和新闻宣传8个工作小组；吉林长春宝源丰禽业公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故中设有现场搜救、氨管控制、医疗救助、事故调查、善后处理和新闻信息6个工作小组。^[56]虽然不同事件设置的工作组在名称和数量上有所差别，但核心要素相差无几。概括而言，这些工作组基本都需涵盖和实现现场搜救、抢险救灾、医疗救助、事故调查、善后处理和新闻宣传等几大功能。笔者认为，当前我国救援处置机制暴露出的问题主要集中在抢险搜救、新闻宣传和沟通技巧三个方面。

（一）抢险搜救效果不理想

一方面，抢险搜救的反应力有待提高。快速反应是应急救援处置最基本、最首要的原则，也是开展其他工作的前提和保证。可是，纵观我国各类突发事件的应急处置，总是或多或少地存在着反应迟钝的问题。例如，在北京“7·21”特大暴雨事件中^[57]，从《新京报》、中央电视台等媒体的相关报道内容来看，北京市政府的救援工作非常迟缓。7月21日暴雨发生当晚，100多人被困在京港澳高速公路的大水中，而政府救援队伍则是在第二天凌晨才姗姗赶来。^[58]另一方面，抢险搜救的协调性有待提高。各方主体缺乏沟通与交流，导致抢险搜救过程中时常出现行为重复、冲突甚至空白等情况。例如，在统计伤亡人数时，公安部门、民政部门、卫生部门都要统计一遍，极大地浪费了时间和资源。再如，2008年春运期间，受南方暴雪天气影响，大量旅客滞留在广州火车站，地方政府费尽心思将滞留在火车站且暂时走不了的旅客劝挡回去，但铁道部（原）却高调发出交通状况如何改进、运力如何提高等好消息，将本已疏散的巨大人群再次诱导至火车站^[59]，使得几十万旅客在广州火车站几聚几散，增加了社会不安定因素。

（二）新闻宣传不主动

《突发事件应对法》第53条规定，履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府，应依照相关规定，统一、准确、及时地发布与突发事件事态发展和应急处置工作相关的信息。可见，信息发布是应急处置过程中必不可缺的一个环节，然而，新闻宣传一直是我国应急处置救援阶段的一大顽疾。(www.xing528.com)

还是以“7·21”北京特大暴雨事件为例。7月22日晚，北京市官方通报，截至当晚17时，全市因灾死亡人数为37人，而后，这一数字在网上引发了强烈的议论，网友们纷纷以各种方式表达怀疑的情绪——为何在一份列举20多起近期发生的各类事件名单中，死亡人数均为37人？“这被用来证明一种假说：地方政府官员为免受中央政府斥责，有意将死亡人数报为低于40人。尚不清楚这个40人的门槛是否真的存在。”随着救援的深度开展，伤亡人数也一直没有更新。7月24日，北京市政府新闻办召开新闻发布会，新闻办主任就民众对人员伤亡数字的质疑进行了回应，表示政府绝不存在隐瞒的情况。7月25日晚，北京市政府新闻办召开第二次发布会，仍然对人员伤亡的具体数字避而不谈。^[60]7月26日晚20时，北京市防汛抗旱指挥部新闻发言人对媒体公布，截至7月26日，北京区域内共发现77具遇难者遗体，在已经确认身份的66名遇难者中，有5人在抢险救援中因公殉职。其中，房山区是重灾区，有38人遇难。然而，就在灾前几日，房山区常务副区长还对媒体声称全区无一人因转移不及时而死亡。^[61]8月6日，政府公布最终确定的遇难者人数为79人。此次事件中，北京市政府对因灾伤亡人数迟迟不予公布和更新、话语前后不一的做法，引发了舆论的广泛质疑和批评，极大地损害了政府的公信力。

再如，在紫金矿业污染事故中，2010年7月3日晚上福建省上杭县环保局就已发现紫金矿业出现污水渗漏，并向县政府及相关部门汇报了该情况。随即，上杭县立即启动应急预案。7月4日，上杭县召开了汀江沿线乡镇负责人会议，通报了事故情况，但同时也以维护社会稳定为由，要求紫金矿业暂时不要对外公开真相。直到7月12日下午，上杭县人民政府才召开新闻发布会将事故情况予以通报。紫金矿业紫金山铜矿湿法厂污水渗漏事故造成约9100立方米的含铜酸水外渗进入被客家人视为母亲河的汀江流域，引发水域污染，仅棉花滩库区死鱼和中毒鱼就高达378万斤左右，而这样一起重大环境污染事故就这样被政府刻意隐瞒了9天。^[62]这样的例子不胜枚举。

（三）危机沟通不得法

协调与沟通是一个及时地信息交换与公开意见互动的过程。^[63]所谓“危机沟通”，是指以沟通交流为手段，在应急管理过程中形成一种信息回路，从而促进危机的化解与消除。此处论述的危机沟通不得法主要指行政机关就突发事件与媒体互动，在方式方法上表现出的一些不妥之处。在应急管理领域，行政机关与媒体无法完全割裂开来。一方面，媒体是交流传播信息的载体，在当下中国，随着信息传播方式的快速变化与公民意识的觉醒，媒体因其传播的工具性资本而获得了可以与其他社会权力相抗衡的第四权力——舆论监督权。媒体可以在政府与社会的双向信息交流之间引导社会舆论走向，保障公众的知情权与表达权，同时行使对行政机关及社会的监督权。因而，公民需要借助媒体来获悉相关应急信息，而行政机关需要借助媒体发布信息并引导舆情走向。另一方面，从心理学角度来分析，相较于平淡的新闻播报，情节夸张、扣人心弦的负面事件更易触动人们的“猎奇心理”；从市场角度来分析，商业化运作的媒体自然会以民众需求为导向来选择新闻报道的题材与视角。因此，突发事件对于媒体具有极高的价值，这也意味着，行政机关的应急管理几乎不可能处于一个绝对封闭的环境之下。因而，在当今社会，学会与媒体打交道，掌握危机沟通技能是一门十分重要的课程。

客观来说，我国行政机关在危机沟通技巧方面还不太成熟，例如，在“7·23”甬温线动车追尾事故新闻发布会中，当有记者问道“为什么要在现场掩埋车体？是不是想毁灭证据？”时，原铁道部发言人有一句经典名言：“不管你们信不信，反正我信了。”这句话也被网友们戏称为“高铁体”。在北京“7·21”暴雨事件中，北京市政府预警的方式遭到舆论的批评：五次连发预警，为何不能给市民发条提醒短信？对此，北京市气象局副局长将原因归结于发送短信的基站十分有限，全市市民都收到短信需要很长的时间。此解释随后即遭到三大运营商的否认，认为全网发送短信根本不存在技术障碍。北京市气象局以技术障碍为由推卸责任，不敢坦承错误，最后沦为了网民的笑柄。^[64]此外，这次事件前后总共召开过3次新闻发布会，但新闻发言人的整体表言都不太理想。譬如，从头到尾通读稿件，甚至像哀悼和慰问遇难者家属这种感性的词语都不能脱稿，本来是人性化和感人的表态，最后却变成了照本宣科的说明，效果大打折扣。