行政主体先行处理的必要性分析

1.行政优益权的存在

行政主体享有的行政优益权表征着法律为了实现和保障公共利益，赋予行政主体优先于合法私权利的行政权的一种优益法律状态或者地位。行政优益权的这种优先状态或者地位允许行政主体采取适当的法律措施，合理干预私权利，进而达致维护和实现公共利益的目标。正如余凌云教授所言：“必须保持政府在契约（行政协议）中的主导地位，才能引导契约向着行政机关所预期的特定行政目标的实现的方向发展”。^[8]从域外和我国行政协议实践来看，虽然行政主体享有的行政优益权的范围不完全一致，但归纳起来主要包括：（1）选择相对方；（2）指挥、监督协议履行；（3）单方变更协议；（4）单方解除协议；（5）制裁相对方；（6）强制执行协议内容。以下将分述其作为行政优益权内容的合理性。^[9]强制执行是行政协议中行政主体享有的行政优益权的重要体现。不过，行政主体要通过强制执行来实施行政协议所确定的相对人的义务，就必须对有关事实和情况展开调查核实，并作出先行处理，这是强制执行的重要前提。

2.穷尽行政手段

行政机关在现代社会中扮演着越来越重要的角色，其权力在质和量上也在日益膨胀。事实上，行政部门已经享有广泛的规则制定、法律执行和纠纷处理职权。大量的行政争议和部分民事争议在行政程序中可以得到及时高效的处理。行政协议的一方当事人为享有行政职权的行政主体。因此，行政主体在与相对人协商无果的情况下，进行处理既是自我救济的内在需求，也是在案件进入司法程序之前先行自查和纠错的必要之举。在相对人违约情况下，行政主体可以进行调查、核实有关事实，在此基础上，还可以进行协商、和解，也可以做出确认违约和责令履行协议的单方决定。这有利于协议纠纷的及时化解，也是穷尽行政手段的要求。

3.公正权威性要求(www.xing528.com)

公正权威是法治社会的重要价值目标。一种成熟的法律体系和法治秩序既离不开对公平正义的保障机制，也离不开权威高效的法律纠纷处理机制。行政协议实践尤其如此。与民事协议不同，行政协议的一方当事人为享有国家行政权的行政主体（主要是行政机关）。行政主体在既当“运动员”又当“裁判员”的情况下，如何确保公正权威显得尤为必要。在法治社会，公正权威的最后防线仍然是司法。因此，行政争议的最终处理一般应交由司法机关进行，并不能随意排除法院对行政争议的管辖。在行政协议争议处理中，如果直接由行政主体启动强制执行或者申请法院强制执行，这等于是剥夺了协议纠纷交由法院审理的法律机会。而行政主体先行处理程序能够使行政协议纠纷自然过渡到司法程序中，从而实现案件处理的公正权威性。

4.维护相对人权益

先行处理程序也能更好维护当事人权益。这主要体现在以下几个方面：第一，行政主体先行处理能够使协议相对人认识到自身违约的事实及其后果，从而督促其及时履行协议的内容，这是对相对人自主性和诚信度的尊重和信任；第二，先行处理也能够引入和解、调解等机制，相对人可以与行政主体就协议履行有关问题进行磋商、谈判，尽量争取到最为有利的结果，先行处理给予了双方最大的制度回旋空间；第三，先行处理也是行政活动方式的一种具体表现形式，当然也要遵守正当法律程序，相对人的陈述、申辩、参与和救济等程序性权利也应得到尊重和保护；第四，先行处理最为关键的作用是将协议行为转化为单方行政行为，为相对人申请行政复议、提起行政诉讼以维护自身合法权益创造条件。