行政主体类型的优化措施

一、行政机关

(一)行政机关的含义

行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。^[7]

首先,行政机关是国家机关,是由国家设置、代表国家行使国家职能的机关。^[8]这使得它与社会组织、政党、团体相区别。

其次,行政机关是行使国家行政职能的国家机关。^[9]这使得它与司法机关、立法机关相区别。

最后,行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。^[10]这使得它与法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织相区别。后者的行政职权是由法律、法规具体赋予的,而非宪法和行政组织法所赋予。

(二)行政机关的性质和特征

行政机关的性质表现在两个方面:其一,它是执行机关;其二,它是行政主体。

行政机关首先是执行机关,它的基本职能是执行法律和各级权力机关作出的决议、决定。在我国,法律是全国人民意志和利益的体现,权力机关的决议、决定是相应的地区范围内人民意志和利益的体现。^[11]行政机关是由人民代表机关产生的为人民服务的机关,它必须服从和全面执行人民的意志和利益。因此,也可以说行政机关作为权力机关的执行机关的性质是由我国的民主性质决定的。

行政机关相对于决策机关、权力机关,是执行机关;相对于行政相对人,行政机关则是行政主体。它代表国家行使行政权,管理内政及外交事务,向相对人发布行政命令,实施行政行为。在必要时,它还可以向行政相对人采取行政强制措施、科处行政处罚。而行政相对人则必须服从行政机关的管理。行政机关作为行政主体相对于行政相对人的优越权是由行政权作为国家权力的性质决定的。^[12]

总的来说,行政机关在行政管理关系中是行政主体,在其他法律关系、其他社会关系中亦可具有其他法律地位,如在民事关系中可作为民事主体,在诉讼关系中可作为诉讼当事人等。但是行政机关的基本角色是执行机关和行政主体。^[13]

在我国,行政机关具有以下特征:

(1)行使国家行政职权,管理国家行政事务。这一特征是行政机关区别于其他国家机关的实质特征。^[14]在我国,国家行政机关是国家权力机关的执行机关,其活动内容与目的,必须严格从属于国家权力机关,或者执行国家权力机关制定的法律和决议,或者为执行该法律和决议而采取组织、管理、监督和指挥等措施。

(2)行政机关在组织体系上实行领导—从属制。^[15]行政机关由于行使的是行政管理职能,特别要求速度和效率,故在组织体系上实行领导—从属制,即上级行政机关领导下级行政机关,下级行政机关从属于上级行政机关,向上级行政机关负责和报告工作。这一特征是国家权力机关和国家审判机关均不具备的。

(3)国家行政机关具有相对独立性。一方面,国家行政机关具有从属性,从属于国家权力机关;另一方面,国家行政机关的活动是在全社会中依法进行的,一切合法的行政管理活动都受到国家强制力的保障。为了确保行政机关有效地完成管理国家事务的任务,必须保证行政机关拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性,必须保证行政机关拥有与其行政职能相应的国家权能。

(4)行政机关在决策体制上一般实行首长负责制。行政机关由于代表国家直接对公民、法人和其他组织实施管理,特别要求权限清楚、责任明确,故在决策体制上一般实行首长负责制。而国家权力机关和国家审判机关行使职能通常都采取合议制的形式。^[16]

(5)行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道。^[17]行政机关行使的各项职能由于与个人、组织有着最密切的联系,无论是政绩税收、维持社会秩序、管理商标等,都是直接涉及个人、组织的利益的。行政机关为了实施管理,必须与个人、组织发生广泛的联系。

二、其他行政主体

所谓“其他行政主体”,在传统行政主体理论中,仅认为是除了行政机关以外,行使一定行政职能的法律、法规授权的组织。

(一)法律、法规授权的组织

1.法律、法规授权的组织的含义

依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织,即称

姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2011年版,第92页。为被授权组织。^[18]这类组织作为行政主体的法律依据为《行政诉讼法》第25条规定的“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告”这一条款。该法条表明对被授权组织这种名义行政主体和独立责任主体的确认。

(1)法律、法规授权的组织是非国家行政机关的组织。它们不同于国家行政机关,它们只有在行使法律、法规所授权的行政职能时,才享有国家行政权力和相应的行政责任能力。在非行使法律、法规授权的行为时,它们仅是一般的社会公权力组织或一般的民事主体,仅行使民事权利和承担民事义务。

(2)法律、法规授权的组织行使的是特定的行政职能而非一般行政职能。^[19]即限于相应法律、法规明确规定的具体职能和事项,其范围相较于国家行政机关是狭窄的、有限的。

(3)由法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律、法规所授予,而非行政组织法所授予。且该授权行为一旦完成,相应的授权即告结束。

2.被授权组织的条件

被授权组织作为名义行政主体,必须具备一定的条件,这些条件既包括授权的合法、有效性条件,也包括被授权组织自身所必须具备的条件^[20],否则就不能作为名义行政主体。

(1)授权方面的条件。授权必须符合法定的条件和要求才有法律效力,否则,授权不为法律所认可,被授权组织行使行政职权就不具有合法性。这些条件具体包括:①必须有法律、法规的明文授权规定。或者是法律、法规直接将一定的行政职权授予某个社会组织,或者是有法律、法规关于授权的规定,有关行政机关依据授权规定而作出授权。②必须由有权作出授权的主体予以授权。有权授予一定行政职权的主体包括法律、法规的制定机关和具有行政职权的行政机关。③授出的行政职权具有可转让性,专有的权力不得授出。④在法定范围内授权,授权主体不得超出其自身的职权范围和法定范围。⑤授权的方式特别是行政机关的依法授权必须以公开的书面公告方式进行。

(2)被授权组织方面的条件。一个组织被授予行政职权,首先表明它应具有能力和资格接受授权。被授权组织一般来说应是公益性的法人或其他组织,并与授权的内容具有某种联系。如《行政处罚法》第17条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”该规定表明行政处罚权的被授权组织必须已具有一定的管理公共事务职能。一般而言,一个组织只有同时具备下列条件才能作为被授权组织:①必须是依法成立的组织。②具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员。③能独立地承担因行为而引起的法律后果。④具有与所授行政管理职能相应的技术、装备条件等。根据有关法律、法规的规定,可以作为被授权组织的组织或机构(包括行政机关中的内部组织机构和非行政机关系统内的社会组织)主要有行政性公司、被授权从事一定行政职能活动的事业组织、被授权从事一定行政职能活动的企业组织、被授予一定行政职权的社会团体和群众组织及其他社会组织、依照法律法规的授权规定而直接设立的专门行政机构、行政机关的内部机构、政府职能部门的派出机构等。⑤相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。如法律、法规不能授权参与市场竞争的企事业组织管理与市场竞争有关的行政事务,否则有违行政法中的公正原则。⑥对于某些特别行政职能,被授权组织还应具备某些特别的条件,如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求等。^[21](www.xing528.com)

3.被授权组织的范围

被授权组织在实践中,范围比较广泛。根据已有的法律、法规,我国的被授权组织可归为以下几类:

(1)基层群众性自治组织。基层群众性自治组织又有学者将其称为社区组织。在我国,主要有城市的居民委员会和农村的村民委员会。这类组织承担着联系政府与民众、进行社区治理和提供公共服务等多种职能,在治安管理、环境卫生、化解矛盾和纠纷、计划生育、社会福利、流动人口管理等方面,社区组织有着巨大的优势。其作为行政主体的权力主要来源于《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》的授权。

(2)行业组织。行业组织属于社会团体范畴,其种类繁多,名称不一,主要包括行业协会和专业协会两种。行业协会是指联系政府与企业的非营利性的社团法人,发挥着政府和单个企业都无法承担的行业自律职能。^[22]我国的行业协会是改革催生的新事物,是由部门管理走向行业管理的产物。我国建立行业管理体制的主要任务之一是要变单一的政府管理为政府和行业自治组织两类主体共同管理,政府的职能在于规划、引导、推动行业发展,而行业自治组织的职能在于表达同行企业的意愿,进行民主协调,建立行业自律机制,制定行业技术标准,维护行业内公平竞争,监督其成员履行行规、行约,并为成员提供服务。加入WTO后,行业协会的作用更加突出,它逐渐成为国际市场的开拓者,提高影响外国政府贸易政策的能力,并在激烈的国际竞争中为国内企业提供指导、支持和帮助。专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人,如律师协会、医师协会、会计师协会、足球协会等。这些协会可以依据章程进行自主管理,包括行使对其成员予以惩戒的权力。例如《律师法》规定,律师协会按照章程对律师、律师事务所实施奖励和惩戒。

(3)公共事业单位。事业单位一般有两种不同性质的社会组织:一类是市场化、企业化、以营利为目的的组织,它们不具有公共管理职能:另一类则是非营利组织,它们具有一定的社会公益性职能,而其中的一部分担负着某种社会管理职能。^[23]此处所言的公共事业单位是指第二类。例如,根据《教育法》第28条的规定,学校及其他教育机构按照章程自主管理;对受教育者颁发相应的学业证书;对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分等。

(4)工青妇等社会团体。法律、法规授权工青妇等社会团体一定的行政职能去办理一定的行政事务是很常见的情况。如《工会法》授权工会保障职工合法权益,对企事业单位、机关侵犯职工合法权益的问题可以派出代表进行调查;对职工伤亡事故和其他严重危害职工健康的问题,亦有权参加调查,向有关部门提出处理意见。又如《企业劳动争议处理条例》授权企业职工代表大会和工会参与劳动争议的处理,企业劳动争议调解委员会由职工代表大会推荐的职工代表、企业行政代表、工会委员会代表三方组成,且在职工代表大会领导下工作,其办事机构设在工会委员会。劳动争议仲裁委员会的组成必须包括同级工会的代表。此外,《妇女权益保障法》授权各级妇联维护各族各界妇女的利益,做好保障妇女权益的工作,在妇女权益受到侵害时,接受被侵害人的投诉,并要求有关部门或单位查处。

(5)行政机关的内设机构和派出机构。根据行政组织法的一般原理,行政机关的内设机构和派出机构不能以自己的名义独立对外作出行政行为和承担法律责任^[24],从而其不是行政主体。但是在某些特殊情况下,法律、法规也会授权行政机关的内设机构或派出机构独立作出某种特定行政行为的权利,肯定其行政主体的资格。如《税收征收管理法》第14条规定:“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”这里的“税务所”,即是税务局、税务分局的派出机构,而“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”可以是税务局、税务分局的内设机构(如税务稽查分局)。根据《税收法》的规定,这些内设机构和派出机构在某些时候也可以成为行政主体。另外,根据《治安管理处罚条例》规定,公安派出所有权作出警告和50元以下的罚款决定,在这个范围中,公安派出所作为公安局的派出机构也可以处于行政主体的地位。

4.被授权组织的法律地位

被授权组织的法律地位体现在以下三个方面:

(1)被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时,是行政主体,具有与行政机关基本相同的法律地位。^[25]被授权组织在接受授权后,可以授权发布行政命令,采取行政措施,实施行政行为,对违法不履行义务或违反行政管理秩序的行政相对人依法采取行政强制措施或实施行政处罚。因此,在这一点上,被授权组织和行政机关具有基本相同的法律地位。但是授权组织与行政机关在行使行政权上又有所区别。最为典型的就是,行政机关享有行政立法权、行政处罚权中的限制人身自由的权力以及行政复议、裁决权,而这些权力,被授权组织无论何时都是不享有的。

(2)被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能,并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。③被授权组织是独立的行政主体,根据行政主体的“权、名、责”相统一原则,它以自己的名义对外作出行政行为,并且由自己独自承担法律责任,在这一点上区别于行政机关的内设机构和派出机构,因为在多数情况下,后两者并不能以自己的名义对外作出行政行为。

(3)被授权组织在非行使行政职能的场合,不享有行政权,不具有行政主体的地位。^[27]被授权组织行使行政职能的唯一权源便是法律、法规的授权,因此,在其不行使行政职能的时候,它仅可作为民事主体或者行政相对人,而不具有行政主体的地位。

(二)其他社会公权力组织

其他社会公权力组织是指法律、法规未授权行使公权力情况下的社会公权力组织。^[28]社会公权力不仅可以因法律、法规授权(即作为法律、法规授权的组织)而成为行政主体,而且可以因其依组织章程行使行政职能而成为行政主体。而“其他社会公权力组织”正是指后一种情况。

其他社会公权力组织可以具有多重身份:当它得到法律、法规授权时,可以以被授权者的身份出现;当它受行政机关的委托行使行政职权时,可以以受委托者的身份出现;当它依据章程与规约行使自治权时,便是以自治者的身份出现。传统行政法学更多地关注其他社会公权力组织被授权者的身份和受委托者的身份,而忽视了其自治者的身份。其他社会公权力组织与法律、法规授权组织的区别主要有以下几方面:

(1)组织形态不同。法律、法规授权的组织既包括行政机关的内部机构和派出机构,也包括企业单位、事业单位与社会团体等;而其他社会公权力组织是非政府、非企业、非营利性的社会组织,它既不包括行政机关的内部机构和派出机构,也不包括企业单位。

(2)权力来源不同。法律、法规授权组织的权力来源于法律、法规与规章的授予,这种被授予的权力在性质上还是一种国家权力;而其他社会公权力组织的权力直接来源于章程与规约的规定,其享有的权力从性质上讲属于一种社会自治权力。由此引出一个值得讨论的问题:某些其他社会公权力组织的行为在法律、法规上有概括性规定,该组织又直接依据章程与规约行使权力,进行管理活动,那么对该组织的性质该如何认定?是将其作为法律、法规授权的组织看待,还是作为其他社会公权力组织看待?

例如《律师法》规定,律师协会按照章程对律师给予奖励或给予处分,即律师协会有权根据《中华全国律师协会章程》的具体规定对律师进行奖惩。本书认为,在此情况下应将律师协会作为一种其他社会公权力组织看待。《律师法》上规定的“律师协会按照章程对律师给予奖励或给予处分”,是对律师协会享有的行业自治权的确认。至于奖惩的条件和种类,则在律师协会章程中规定,并由律师协会负责执行,这是律师协会行使自治权的表现。如果把凡在法律、法规中有概括规定,而又按章程和规约进行具体管理活动的组织都视为法律、法规授权的组织,这既与实践存在反差,也与人们的通常认识不相一致。举一个很明显的例子,我国在1987年就出台了《村民委员会组织法(试行)》(1988年6月1日起施行),该法对村委会的活动有概括性规定,如根据该法第2条、第4条的规定,村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会依照法律规定,管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。而村委会根据村民自治章程和村规民约进行管理活动,如果村委会是法律、法规授权的组织,则村委会因执行村规民约与村民之间发生的纠纷自然就可以进入到行政诉讼中来。可是在《行政诉讼法》颁布实施后,在行政诉讼实践中却并没有把村委会作为行政诉讼的被告。在理论上,人们也通常认为作为基层群众性自治组织的村委会既不是国家行政机关,也不是法律、法规授权的组织,因法律、法规授权的组织一般被认为是得到法律、法规的明确授权的组织。因此,村委会不具有行政主体资格。这表明依据章程和规约实施管理活动的其他社会公权力组织与通常意义上的行政主体(国家行政机关和法律、法规授权的组织)是有区别的。那么,行政法与行政法学该如何应对这一反常现象呢?解决问题的关键在于将行政法真正定位为关于公共行政的法,公共行政不仅包括国家行政,还包括社会公行政。其他社会公权力组织的自治活动不属于国家行政,但属于社会公行政;其他社会公权力组织不属于国家行政主体,但属于社会公行政主体。

由此应将其他社会公权力组织及其活动纳入行政法与行政法学的调整和研究范围当中。当然,这并不排除某一其他社会公权力组织得到法律、法规的明确授权而具有授权性行政主体的资格,甚至还会出现在同一法律中既有对其他社会公权力组织从事某项管理活动进行授权的规定,又有对其他社会公权力组织依章程行使自治权予以确认的情形。例如《体育法》第29规定:“全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理。”这视为授权。该法第49条规定:“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。”第50条规定:“在体育运动中使用禁用的药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。”这视为对体育社会团体依章程行使自治权的确认。在实践中,如何区分某一组织是法律、法规授权的组织,还是其他社会公权力组织呢?本书认为,应从有利于解决实际问题着眼,从该组织行为的依据与性质来判断:如果该组织以法律、法规和规章作为行为的依据进行管理活动,则视为法律、法规授权的组织;如果该组织以章程或规约作为行为的依据进行自治管理,则视为其他社会公权力组织。不过,不论是作为法律、法规授权的组织,还是作为其他社会公权力组织,只要其行使公权力进行管理活动,都应受到行政法的规范和调整。

(3)享有权力的稳定性程度不同。法律、法规授权组织的权力来源于法律、法规与规章的授予,有权机关可以修改法律、法规及规章而收回该项权力。例如,我国1982年颁布的《食品卫生法(试行)》(1983年7月1日起施行)第31条规定:“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构,负责管辖范围内的食品卫生监督工作。”据此,县以上的卫生防疫站或者食品卫生监督检验所就成了法律授权的组织,依授权进行食品卫生监督管理工作。但我国1995年公布的《食品卫生法》第32条规定:“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责。”可见,1995年的食品卫生法收回了授权,不再将食品卫生监督管理权授予县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所。因此,法律、法规授权的组织行使的权力非其固定享有,稳定性较差;而其他社会公权力组织所享有的权力从本质上讲是国家向社会分权(还权)的结果,这种权力属于社会自治权,一般由其他社会公权力组织固定行使,稳定性较强。

(4)性质不同。如果将行政机关称为职权性行政主体,法律、法规授权的组织称为授权性行政主体的话,则可将其他社会公权力组织称为自治性行政主体。

(三)受委托情形下的行政主体

行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人,受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权,并由委托机关承担法律责任。而此处本书所说的行政委托是指受托人为非行政机关的其他社会组织的情形。在这种情况下,委托人,即行政机关必须在法律规定可以委托的情况下,才能委托。这里的“法律”是指广义的法律,应该包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章,而不应将行政机关临时性的指示、命令包括在内。

对于委托方而言,法律要件包括以下内容:

(1)委托必须有法定依据。行政机关必须在法律、法规及规章规定可以委托时,才能委托。没有法定依据的委托,叫作“自行委托”,是不合法的,也是无效的。

(2)委托行政机关必须拥有法定权限。委托机关在进行行政委托时,其委托给受委托人的公权力必须是其自身合法拥有的职权。如果行政机关把一项本身不拥有的公权力委托给受委托人行使,这显然是滥用职权,而这种超越权限的委托当然也是无效的。

(3)行政委托必须符合法定程序。本书所言的行政委托中的受托人,是指依照行政法规范的规定,并经有权行政机关委托或指定,行使一定行政管理权力的其他企事业单位、社会组织。可见,受委托人的行政法地位非常特殊:其一,受委托人是不具有特定行政权力的其他企事业单位、社会组织,其特定行政权力的获得是基于有权行政机关的委托。其二,受委托人所享有的权力不是概括性权力,而是专门性权力,其范围由委托行政机关决定,即其只能拥有委托书中授予的特定职权,如果受委托人行使的公权力超越了委托书中的授权范围,对于该越权行为的法律后果,只能由受委托人承担,同时,行政机关还可以追究受委托人的行政责任。其三,受委托人具有双重身份。受委托人在处理自身固有事务时不享有公权力,只有在处理被委托事务时才享有行政职权。其四,受委托的其他公权力组织在行使公权力时,是以委托行政机关的名义作出的,其权利义务当然应归属于委托行政机关。当然,如果受委托人不以行政机关的名义进行活动,其行为在法律上不具备执行公务的属性,行政相对人有权抵制。如被委托在公共场所实施卫生处罚的公民在对破坏公共卫生的人进行处罚时,必须出示“执罚证”,否则被处罚人有权拒绝交纳罚款。

综上所述,由于受委托组织根据行政委托行使职权必须以委托的行政主体的名义,而不是以受委托组织的名义进行,因此受委托的组织并不具有行政主体的地位,其行为对外的法律责任也不是由其承担,而是由委托的行政机关作为行政主体承担。