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公众问责:解决有效路径的缺失

时间:2023-08-14 理论教育 版权反馈
【摘要】:在已有的国际法体系内,当公众利益因布雷顿森林机构的行为遭受损失时,可凭借两条路径寻求法律救济:一是通过司法程序向国内法院起诉;二是通过行政程序向机构内部的监察部门投诉。其中,世行的监察组是国际金融领域设立的第一个为私人提供救济的行政问责机制,可直接受理私人对世行的投诉。这些现象表明,监察组仍处于世界银行的掌控之中,缺乏预期的独立性。

公众问责:解决有效路径的缺失

在已有的国际法体系内,当公众利益因布雷顿森林机构的行为遭受损失时,可凭借两条路径寻求法律救济:一是通过司法程序向国内法院起诉;二是通过行政程序向机构内部的监察部门投诉。但是,两种路径的实际效果均不尽如人意。

在司法程序方面,批评者认为,正是因为布雷顿森林机构所享有的豁免权,导致与机构不具有任何契约关系的社会公众,在权利遭受机构行为侵犯时,很难通过国内法院寻求法律救济。[80]此类批判主要基于以下几个原因:第一,机构通常主张其享有绝对或近乎绝对的豁免权。例如,《基金协定》明确规定了IMF在其职能范围内享有绝对豁免权。[81]虽然世行已明确接受国内法院的管辖权,但实践中仍常常依据“职能必要”理论主张豁免。世行认为只有绝对豁免或近乎绝对的豁免才能确保它免受国内法院司法审查的干扰,从而保证机构职能与目标的实现。[82]由此,那些因世界银行制定的医疗使用费政策而遭受生命健康威胁的受害者,至今仍无法获得任何赔偿。[83]第二,虽说机构在国内法院应诉时可以放弃管辖豁免,但是也只有与机构存在合同或借贷协议的私人投资者有权依据协议条款起诉,而受项目影响的公众与机构并不存在合同关系,他们在国内法院的起诉并无法律依据可寻。第三,成员国(尤其是发展中国家)严重依赖机构所提供的财政援助和技术支持,有时也是机构政策制定的合作者。因此,国内法院对于诸如世界银行一类的国际金融机构依“职能必要”所主张的宽泛管辖豁免权,往往给予充分的“尊重”,经常将管辖豁免扩大到国际金融机构从事的所有行为。[84]由此可见,在布雷顿森林机构与国家的“互动合作”下,公众很难通过国内法院寻求到有效的救济。对此,有学者认为,最初赋予国际组织豁免权的原因是为了帮助其沿着正确的路径发展,鼓励组织实现善治。而当前国际组织的发展已经较为成熟,不但无须豁免权的过度保护,反而应该加以限制,防止组织依此规避本应承担的法律责任。[85](www.xing528.com)

在行政程序方面,因布雷顿森林机构内部现有问责机制的不完善,导致其对公众权利的救济效果非常有限。随着人权地位的提升,机构为增强自身的可问责性纷纷设置独立部门,为私人提供相应的问责程序。例如,IMF的独立评估办公室(Independent Evaluation Office)、世界银行的独立评价小组(Independent Evaluation Group)以及引入私人申诉权的世界银行监察组(Inspection Panel)等。其中,世行的监察组是国际金融领域设立的第一个为私人提供救济的行政问责机制,可直接受理私人对世行的投诉。监察组的设置被视为国际金融领域的创举,但因其制度的缺陷以及能力限制,在实践中并未发挥预期作用。首先,监察组的权力具有局限性,它的调查结果对于行政管理部门不具有约束力;缺少中止项目的建议权;仅具有调查世行工作是否遵守内部政策和程序的权力,不具有执法能力。[86]其次,监察组的管辖范围较窄,与世界银行无关的、与采购相关的、已听证过的和贷款终止后或贷款拨付额已达95%的项目均不在其管辖范围之内,[87]这导致随着项目深入进行而暴露出的问题无法得到解决。关于世界银行金融部门调整项目、经济重建项目的借款和发展最快的非基础设施类贷款也不受监察组的管辖。[88]再次,监察组并非真正独立于世界银行。虽然监察组在组织章程中声明它具有独立性,但其成员的产生是根据世界银行行长的提名与执董会的任命,调查程序的启动须得到理事会的同意。这些现象表明,监察组仍处于世界银行的掌控之中,缺乏预期的独立性。最后,因为过于关注机构遵从情况的审查,监察组的运作往往遵循正式程序,这会造成如下两个后果:一是复杂的操作程序对于不具有专业知识、不熟悉世行政策和程序的公众来讲,难以有效利用(not user friendly)。[89]例如,有的申诉者指出,由于相关文件中的专业术语并非通俗易懂或者未提供相应的译文,他们很难获取相关信息,也并不了解程序的运作模式。[90]二是监察组的程序会使申诉者与机构职员和管理层之间形成对立关系,增加调查成本。因为机构职员和行政管理层倾向于将这一正式程序类比为诉讼程序,会对监察组程序产生抵触情绪。[91]此外,机构监察组调查开销巨大,导致在很多项目中,世行的工作人员已经拒绝考虑强制性重新安置和当地居民提起的申诉。[92]由此可见,监察组所提供的行政救济效果未能实现成立之初的期望。[93]

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