（一）问责制的含义及研究分类
无论何种政府都需要建立一套责任机制，从根源来看，这属于民主制度的范畴，政府行动即是民众通过他们的代理人展开的社会活动。欧文·E.休斯（Owen E.Hughes）认为：“责任制最基本的含义是，以其他人或团体名义行动的人要对其他人或团体汇报并对他们承担责任。换句话说，这是一种委托-代理关系，在这种关系中，代理人代表委托人的利益执行任务并向委托人汇报他们的完成情况。”[85]政府问责制主要解决三个重要问题：“即公共行政官员为了什么负责？他们对谁负责？实现责任的手段是什么？”[86]人们对这些问题的回答方式以及重要性秩序就构成了不同的行政问责观点。“问责制”这个政治术语在中国诞生于2003年的“非典”时期，一度成为中国主流媒体的十大流行词语之一，并引发“两会”代表的高度关注。“问责”不仅仅等同于引咎辞职，也不局限于行政内部上级对下级一般意义上的责任追究或单纯强调执政党对党员身份的标准要求，“问责制”是一种层层承担责任的制度设计。[87]2009年6月30日，国务院印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》[88]，提出对党政领导干部实行问责的七种情形、具体方式及相应程序等。各地方也纷纷出台了相应的问责办法，比如《海南省行政首长问责暂行规定》《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》等。
学术上对问责的研究可以分为两类[89]：一是从民主的视域研究问责，往往以政治问责的概念出现，重点关注选任官与公众之间的问责关系以及对政府机构的影响，目的是解决公民的私权保护和对政府的选择问题[90]；二是从公共行政的视域研究问责，重点关注政务官、事务官和公众三者之间的问责关系以及对公共治理的影响，目的是解决行政在管理过程中的绩效问题和公权私用问题。行政问责具有前瞻性，政府官员在问责过程中需要对其行政决策、行政行为和结果加以解释或辩护，并据此接受失责惩罚。[91]显而易见，政府问责制是一系列问责制度的总和，它是一套完整的责任体系与责任链条，目的在于保证政府履行公共服务提供与社会管理职责，使其具备较强的政策执行力，能够对民众关心的重大民生问题作出及时、公正的处理。该体制主要包括：政治问责机制、管理问责机制、法律问责机制、绩效问责机制、伦理问责机制、说明问责机制等。[92]
（二）广州市住房政策执行问责力匮乏的不利后果
政策执行问责力匮乏，即指政策执行人员在具体执行过程中，利用政策的某些弹性和张力，“变通”执行上级政策。由于在政策执行中容易产生不少执行异变行为，从而导致政策精神很难得到全面落实，使得执行效果或效力与政策预期相去甚远，出现政策失真或问责乏力，如“上有政策、下有对策”。近些年住房政策执行问责力匮乏已演变成政策执行的一大恶瘤，不但增加了解决住房问题的难度，使之难以达到预定的政策目的，还进一步损害了政府形象，影响到住房政策的执行环境，降低了政策执行力。(www.xing528.com)
以廉租房建设为例，无论采取实物配租还是货币补贴的方式，都需要足够的资金支撑，所以廉租房政策执行好坏与资金是否充足紧密相关。广州市廉租房建设资金来源主要包括：一是市、区两级财政拨款；二是提取土地出让金净收益；三是住房公积金增益；四是廉租房租金和社会捐赠等。在这些资金构成比例中，租金收入和社会赞助相对于整个廉租房建设体系而言，数额微不足道，而其他资金渠道也存在这样或那样的问题。依据政策规定，市本级政府是廉租房建设资金的主要供给方，困难地区则按照中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金的有关规定给予支持。可是，政策文件只指出中央和地方政府在廉租房建设资金上承担一定的责任，并没有明确限定各级政府须担负的资金比例，也即缺少具体数量规定。这就给地方政府提供了“可乘之机”——为获得中央财政补助而调低廉租房建设资金的地方预算份额，进而造成建设资金不足。
住房公积金增值收益，是指住房公积金业务收入与业务支出的差额。分配顺序为：住房公积金贷款风险准备金—公积金中心管理费用—廉租住房建设补充资金。根据规定，“住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于60%”，因此，住房公积金增值收益普遍较少且不稳定，在提取风险准备金、支付管理费以后，剩余资金相当有限，大多不足以支持廉租住房建设。广州住房公积金管理中心发布的《广州市2010年度住房公积金缴存、使用情况公报》显示，2010年住房公积金实现增值收益10.09亿元（同比增长12.49%），当年支付缴存职工利息7.78亿元；增值收益除按规定提取贷款风险准备金、管理费用外，用于城市廉租房建设补充资金的尚不足3亿元。[93]
《廉租住房保障办法》规定，“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，不得低于10%”。我国实行住房市场化改革以后，土地出让收益不断增加、数额巨大，逐渐成为各地方财政的重要组成部分，将其作为廉租房建设资金来源之一不失为一种行之有效的方法。然而在政府预算外收入中，土地出让收益常常占据很大比例，高达40%～60%以上，将之投入廉租房建设不但意味着地方政府的财政收入会相应缩减，同时也表明地方住房市场将因此产生一定动荡。此外，每年土地出让收益其实并不稳定，这就不可避免地与廉租房建设所需要的稳定持续资金来源发生冲突。广州市2010年国有土地使用权出让金收入455.6亿元，主要用于城市建设、地铁建设和土地储备开发费用等。在254亿元的国有土地使用权出让金支出中，有17.4亿元用于住房保障支出（廉租房建设17亿元）[94]，占国有土地出让金收入的4%左右，远低于国家规定的土地出让金收益的10%用于廉租房保障资金的比例。《2011年预算草案的报告》中披露，2011年广州市土地出让金收入计划646.5亿元，其中广州市本级502.5亿元，比上年增长近60%；而预算支出用于廉租房的资金为24亿元，比上年增长四成多，占“卖地钱”的比重仍不足5%。[95]如图4-9所示。换言之，用于廉租房等公共住房建设的资金增幅并未赶上土地出让金的增长速度，廉租住房建设资金来源渠道匮乏且不稳定的现实，直接拷问着公共住房政策执行的问责力。
图4-9 2010—2011年广州市本级可统筹资金情况对比
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