城市社会救助制度的概念及执行规范

(一)城市社会救助的概念

城市社会救助是指当无劳动能力或因自然灾害无法发挥劳动能力的市民，难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准，向其提供基本物质生活所需的一种保障制度。作为解决民众生活困难最古老的措施，社会救助是现代城市社会保障体系中国最基本的项目。社会救助的对象是社会困难群体，无论是过去还是现在，国家和社会都不同程度地关注困难群体，这是社会健康发展的必然要求。它是保障城市社会安全的“最后一道防线”。

(二)城市社会救助的特点

(1)社会救济强调国家和社会对个人的责任，在权利义务关系上具有单向性。

(2)保障对象主要是无收入、无生活来源或孤苦无依的无法生活者，以及虽有收入，但因遭受意外事故或收入较低无法维持生活的人们。

(3)社会救助的目标是维持最低生活需要，给付标准一般低于社会保险。

(4)社会救济不是预防性的，而是在公民已经陷入经济困境之后，才起应急施救作用。

(5)经费来源与社会保险不同，主要是政府财政税收拨付或特别捐赠，社会团体或个人捐赠。

(6)享受救助时，个人提出申请，有关机构进行调查，确定救助标准，按期或一次给付救济金。

(三)城市社会救助的基本内容

社会救助的目标是克服乃至消灭贫困，所以社会成员的贫困现象决定了社会救助的基本内容。城市社会救助一般包括灾害救助、贫困救助、扶贫救助、失业救助和特殊救助等几大项目，每个大项目下还包括若干具体子项目，它们共同构成社会救助体系。

我国的城市社会救助大体分为三个部分:一是困难群众的基本生活救助，包括城镇居民最低生活保障、精简职工救济、城市无着流浪乞讨人员救助等;二是专项救助，包括城镇医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助、就业救助等;三是配套救助，包括临时救助、社会救助、慈善救助和政策减免等。

(四)城市社会救助的形式

根据不同的救助内容采取相应的救助方式，一般来说社会救助的形式主要分为定期救济和临时救济两种:

1.定期救助

现阶段定期救助对象主要有三类，一是无依无靠、无生活来源的孤老病残人员。这类对象的吃、穿、住、病、葬等，基本由国家或集体提供保障。二是符合救济条件的精简退职老职工。三是党中央、国务院文件和有关文件规定的救济、补助人员。有原国民党起义、投诚人员，宽大释放的原国民党县、团以上和以下的党政军特人员，错划为右派分子的人员，生活困难的刑事罪犯家属，生活困难的散居归，国华侨、老归侨人员等。

2.临时救助(www.xing528.com)

临时救助的对象大都是家庭人口多劳动力少，或平时依靠自谋生活，因突然事故等种种原因临时发生困难，影响基本生活，需要临时救济的人。临时救济一般有以下几种:对因水、火、风等灾害造成生活困难的救济;对冬令季节缺乏御寒衣被的救济;对因疾病、生育等特殊原因影响生活的救济;对无固定收入的个体劳动者，因经营亏本或季节性原因造成亏损，收入减少，影响基本生活的救济。

(五)我国城镇居民最低生活保障制度的建立与制度内容

1.城镇居民最低生活保障制度的建立与发展

城市居民最低生活保障制度，是城市社会救助制度的核心，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对我国传统社会救济制度的重大改革，它与退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障制度和失业保险制度并称为“三条保障线”。

改革前，我国城市的高就业率和福利制度的普遍化，使城市居民的收入大大高于农村居民，因此，长期以来城市贫困并未发展成为一个严重的社会问题。但是，随着市场化改革进程的加快，城市居民收入差距不断扩大，国有企业改革过程中大量隐性失业转变为显性失业，一部分城市居民的生活水平出现了相对下降甚至绝对下降，这就使城市贫困问题的严重性日益突出。1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上制定贫困线进行规范救济的经验，率先出台了城市居民最低生活保障制度，取得良好效果。民政部及时总结上海经验，在1994年召开的全国民政会议上明确提出，“随着经济体制改革的深入，建立、健全社会保障制度”，“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民.最低生活保障制度的通知》，要求1999年年底前在全国所有城市和县人民政府所在地的镇建立这项制度，使这项工作全面展开。到1999年9月，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地，全部建立了这项制度。与此同时，由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》也于1999年10月1日正式开始施行，使这项工作步入规范化、法制化管理轨道。

2.城镇居民最低生活保障制度的基本内容

最低生活保障涉及方方面面，但保障对象、最低生活保障标准、资金来源和制度运行管理则是其主要组成部分，也构成了制度的基本框架。

(1)保障对象。

《条例》第2条规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。前款所称收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。”

(2)保障标准的确定与调整。

我国地域辽阔，经济、社会发展不平衡，各地生活水平差异较大。在确定最低生活保障标准时，中央政府只能从社会稳定、公平收入分配的高度提出原则要求，具体标准应由省级或地级政府有关部门根据当地的消费水平、物价水平、生活习惯和财政承受能力而定，允许不同地区在标准上存在差异。《条例》第6条规定:“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”

(3)最低生活保障制度的资金来源。

《城市居民最低生活保障条例》规定:“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助，所提供的捐赠、资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”从各地的资金筹集方式看，资金来源主要有财政统包、政府和企业分担两种方式:

(4)最低生活保障的运行管理。

目前，我国的城市低保实行地方各级人民政府负责制，具体由各级人民政府民政部门制定政策，负责行政管理。由于低保工作涉及动态地掌握受保对象的家庭财产等一系列非常复杂的内容，各级政府难以有效地进行管理，需要与居民联系更为密切的自治机构发挥作用，因此，《条例》明确规定，居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。另一方面，低保工作具有较强的综合性，需要其他部门的配合和支持。为了保证最低生活保障工作的有效落实，《条例》规定，财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金;统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。

针对管理工作不规范的问题，国务院办公厅发出的《关于进一步加强城市居民最低生活保障土作的通知》要求，要尽快制定和完善与《条例》相配套的最低生活保障申请人家庭财产收入申报制度和审核办法，规范城市居民最低生活保障金申请、审批、发放和监督的程序。