英国《泰晤士报》驻华记者莫理循曾经转述过严复对清末新政的一个评价：
十多年前，先有普鲁士亨利亲王，后有一名日本军官向满族王公们建议，中华帝国的当务之急和首要任务是要拥有一支现代化的军队；其次，将权力完全集中于皇室中央政府。满族王公们努力照此行事十二年，除此之外无所作为。谁能说这些建议是错误的？……他们恰好将一件锋利的武器给小孩玩耍，或拿一块马钱子碱当补药给婴儿吮吸。[1]
民国时期的学人沈金鉴研究清末编练新军经费问题时，也有一个发人深思的观点：
军事滔滔（指辛亥革命时期南北军队作战——引者），由发内帑而至于变卖瓷器，真不难想象国家财政是到了个什么地步，不必革命军以武力克服满清，财政的走上绝路已是自倾覆而有余了。因拯救危局而练新军，因练新军而增加财政上的极大负担，却招来了新军的叛变与自身的覆亡，更是意想不到的结果……[2]
上述两人对清朝覆亡的原因均有所论，皆将练兵与清朝覆灭密切联系，实非偶然。练兵求强是新政改革的重要目标，军费膨胀势所必然，但军费根基却因鸦片禁政而缓慢坍塌；重兴海军的经费筹措本来计划以鸦片专卖收入为大宗来源，1908年后因缩期禁种罂粟，海军经费的筹集遭受重挫。部臣之间因军费问题冲突频仍，禁政对军事的冲击不但是财政性的，而且已经影响到政治层面。
一、鸦片税厘短绌与练兵经费
编练陆军是清末新政最重要的事项之一，日俄战争是扩张新军的重要机缘。日俄开衅之前，为防不测，清廷能够应付东北局势的只有北洋三万兵力，防局岌岌可危，“防之不力，守局立隳，而两强构兵，逼处堂奥，变幻叵测，则今日所处之势尤难。如欲慎固封守，非十数万人不克周密，又须声势联络，互相策应，方免疏虞”[3]。军力不支，清廷颇感忧虑，认为练兵实当今急务，不容缓议。袁世凯献策中央集权也是一个重要机缘，袁密示枢臣：以编练新军而收兵权和财权。《时报》评论此事说：
夫练兵一事，其主动之力似不在政府，而在政府以外之人。而此人者，其权势、魄力转足以驱使政府；又所建之策极契上意，故悍然以令天下而不疑。所谋之事与主谋之人，皆俨然与政府不相属矣。与政府不相属，而其所谋之事又必假政府之手，以令天下，则政府之失位可想而知，其事既终不能与政府相离，而关系之巨，头绪之繁，又终不能不与谙此道者谋，递演递推，因果相生，而朝局之波澜必起矣。[4]
揆诸后来事实，这一预测相当到位。该报所言“此人”当指袁世凯，“所建之策”应是实行中央集权。王士珍“行状”中亦有类似的说法：“二十九年，袁公倡中央集权，收天下兵编为数十镇”，即指此事[5]。练兵国策因袁氏献策而确立，有关机构次第设立后，余下最要紧的事项就是筹措巨款练天下之兵，以固中央集权。在筹款计划中，最具显效的措施莫过于鸦片税厘的整顿和经画。
鸦片税厘用于军事开支起源较早，鸦片贸易合法化之前就有地方政府率先私自征收洋药税捐，用于军事项目。[6]鸦片贸易合法化，特别是洋药税厘并征之后，税款收入大增，海防经费中较多地使用这一税款，各省创办的机器局、船政局也大量地使用洋药税款[7]。直至清末禁政期间，洋药税款虽然主要用于支付各种赔款和外债，但仍有部分收入用于各类军事项目，兹举数例列表如下：
表4-1 部分海关洋药税厘用于军事项目支出简表
续表
上述洋药税厘用于军事项目的开支并非是大量的，1904年以后练兵经费来源中，洋药税厘所占比重较少，各省土药税厘收入则占主体。练兵处摊派给各省上缴中央的练兵经费总数有846万两，各省认解的总数为613万余两。[8]在认解这项经费时，尽管各省提出的筹款措施多未将土药税列入其中，[9]但在实际筹措时，大部分省份却将土药税厘加意整顿，税收成效开始显著，因而这项收入对筹款练兵影响巨大。
八省统捐时期清廷确定了土药统捐溢收款项专作练兵经费的方针。1906年又将八省统捐推广至各省，税款使用方针依然未改，至各省缩期禁种土药高潮的1909年之前，土药统税（统捐）收入提供给中央的练兵经费达千万两以上，拨还各省的土药税款更远远超过此数，练兵经费方可藉此挹注。关于土药统税收入对练兵经费的重要作用，早在1907年底度支部就比较满意地总结说：“各省土药税厘□改归统税大臣设局征收后，一年之内，计解部溢收银三百余万两，练兵经费赖以接济，督办已有成效……此项土税为练饷大宗，近来各省认解练兵经费之数多未照解，尤恃此统税溢收之项源源接济。”[10]练兵处、财政处、户部刻意筹办的土药统税厥功甚伟，使清廷财政于危难处得以救犊，清廷瞩目的京畿六镇练兵经费中大量的使用鸦片税，此外，清廷特别支持的军事项目等也得益于土药统税的拨解，如江北练饷、湖北兵工厂、东三省移驻军队、延吉边务、川滇边务、藏卫要需、云南河口军务、广西、云南、四川、热河、察哈尔编练新军、筹练禁卫军等等。[11]非军事性的项目，如中央各部经费，赈灾，赔款、出使经费、吉长开埠经费等也大量地使用这一税款。拨还各省的税款以及本省对土药税的各种整顿收入，同样也是各该省练兵经费和其他军事项目的重要保障。
按照练兵处编练三十六镇的计划，[12]每一镇的常年需款数量至少为183万两左右，[13]开办费需款亦不会少于此数。在各省庶政待举、赔款和外债沉重的情况下，这项支出的确庞大，实难咄咄立办。此外，中央练兵款项由各省负担，中央警政和教育事项等亦同样由各省共荷担负；各省除了练兵新政以外，尚有其他新政事项亦不容缓，自督抚至州县官员的考绩升黜均与此有关，各省自不敢怠慢。支撑这种局面，非有源源财力绝难铺陈。在清廷严令督催下，各省对练兵一事均视为急务。土药税款在禁政高潮之前尚称丰盈，或解缴中央，或用于地方，不可或缺。从现存档案材料来看，各省将土药税款用于拨解中央练兵经费的事例较多，兹择取数例，列简表介绍如下：
表4-2 外省土药税收拨解中央练兵经费简表
续表
续表
上表（限于史料，其他省份未列）所示，这几个省份筹措摊派的练兵经费，较多地从土药税款中拨解出一部分汇解。其实每省土药税支出的事项较多，清廷练兵经费仅是其中的一项，各省练兵经费也与这笔税款密切相关。这种情形在鸦片利益较多的省份更加明显。
1907年之前，各省支付练兵经费的财源除了鸦片税以外，尚有铜圆余利一项，这是20世纪初年各省财政进项中较大的一个部分。1906年9月份禁政推行之前，铸造铜币的省份多达十六个，有的省份铸造铜币局多至二三个。[14]至考查铜币大臣陈璧1906年底南下巡查整顿时，这项收益已渐趋式微。铜圆余利逐步丧失后，各省财政颇受影响，这是清廷练兵经费所遭受的第一个打击。由于铜圆余利拨解练兵经费多在1906年之前，与本文关系不大，此不展论。此后，各省能够筹措中央和地方练兵经费渠道不得不主要集中到土药税厘的经营上。度支部也有将各省所有土膏税款“自本年起一律解交本部，归库存储，用作练兵经费”之类的想法。[15]载泽还表示，练兵是当务之急，各省动拨款项严令禁止在军饷项下指拨，“如有擅自动用者，准其指名开参，以重军需”[16]。但是，接下来的打击却是鸦片税厘入款大减，这是对中央和各省练兵新政更为严重的打击。
禁政与练兵的矛盾在1908年6月以后开始激化。因鸦片税款减少，广东省最先请求放缓练兵步伐，两广总督认为，“目今实行递减土药之际，收税自必日短，不敷必定更巨”[17]，迭次征询陆军部，要求减少练兵经费的拨解数量，但未获允准。陆军部的咨文说：“粤省向称饶富，仅练二镇新军，实系极从少数，区区饷额谅亦不难设筹。无论如何情形，务请将应练新军按期编足，即在年内外编足一镇新军，所余一镇即接续开征编练，万不可再涉迟延，致防备久形空虚。”[18]粤省练兵压力开始增大。其他省份也因土药税款的不足越来越严重，致使本省的练兵新政延搁下来，或者干脆截留解缴中央的练兵经费。陆军部尽管对各省严词督催，而各省督抚“有上折奏驳者，亦有始终不覆一字者”[19]，由于经费不支，多数省份不得不采取拖延一术。面对各省纷纷停解或缓解中央练兵经费，陆军部十分着急，早在1908年3月份时，该部就计划控制各省土药税款的全部收入，“请自本年春季起，将各省土药税厘悉数截留解部存储，留为扩充陆军之用”[20]，这一意图因各省反对甚力，最终未能实现。清廷责令度支部在指拨各省要需时，概不准在军饷项下动支，确保练兵经费不被侵蚀[21]。
针对各省拖延练兵计划，陆军部尚书铁良重新确定了全国练兵成镇的时限，督催各省严格执行，[22]稍后又将这一时限大大提前，自1908年起全部缩短至二年内编练完成，然后腾出财力兴复海军。[23]支持陆军部练兵计划的御史也呈递封奏，认为东西各国为了编练精兵所费巨万也在所不惜，中国应尽全力将各省的新军迅速编练成镇，清廷纳其意，寄谕各省督抚，迅速筹办。[24]但经费来源日狭，愿望与现实适成矛盾。本来，土药税是较少可以凭恃的财源之一，数量庞大，然而禁政进程在1908年下半年突然加快，税款收入已风光不再，早先推出的印花税措施迟迟不见实效，盐斤加价的收入不抵鸦片税的五分之一，经费危机开始加深。为确保练兵国策能够实施，陆军部有人提议开征奢侈税，并拟定开办的八条章程，要求国民共策推行。[25]铁良甚至建议将铁路部门的盈利拨给陆军部，以济燃眉之急。[26]度支部屡屡接到各地请求拨解练兵经费的咨文，无米之炊岂能应对自如？载泽行愁坐叹，只能向内廷表示，“嗣后各省陆军经费应由本省自行筹画，万一有不敷之时，再由本部设法拨助”[27]。
这一时期，练兵新政给各省造成较大的压力，有两种类型的省份尤为严重，一是铜圆余利较为丰厚的省份，如湖北省、江苏宁属等。就江宁来说，铜圆停铸后，练兵与兴学等新政事项无一不陷入停滞，请求截留关税的奏折被度支部议驳，[28]请款者仍纷纷相逼，藩司莲畦惶惶不可终日，于是决定辞职，在请求端方代奏折件中说，“不独弹劾在所不计，即遣戎查抄亦有所弗顾”[29]，窘困之状概可想见。另一类是洋土药税厘利益较大的省份，如云南、贵州、四川、湖北、浙江、福建、广东、广西、山西、甘肃等省份，或因赔款无著，或因练兵乏款，新政待款等，均对度支部诟病不少。要求各省自为筹措练兵经费的咨文传到这些省份后，地方筹款的办法五花八门。浙江省为保证与本省利益相关的盐斤加价能够顺利实施，不惜将原来的练军盐斤加价停征[30]；广西省因土税短缺明显，练兵经费无以为继，桂抚张鸣岐称，“部章加抽盐价，虽云抵补药税，然桂省所得之销价一文……约计通年所入不过五万两左右”，“以视原有药税不逮五分之一”，接连两次请求加征米谷盐练兵经费。[31]贵州省在给清廷的奏折中慨叹因禁烟而导致练兵经费的紧张情形，各省协饷已欠至一千余万两，屡催罔应，钱粮每年入款仅仅20万两，土药税款40余万两已不可凭恃，新军开办费与常年经费200余万两尚无着落，请求允准截留本省应支付的庚子赔款银两。事实上，这笔赔款原本不是出自贵州省，多年以来一直是由四川协饷来支付，黔省的意图就是藉此要求川省将这笔款项拨给本省，作练兵经费之用[32]。四川也是缩期禁种土药的省份之一，自顾不暇，哪有余款协解？按照练兵处的部署，川省应练足三镇之兵，需款自然浩繁，至1909年3月份时，该省仅练足一协兵力，赵尔巽只得请求将认解中央练兵经费的80万两和改拨北洋军需银10万两予以截留。[33]估计度支部未予批准。清理财政时期，川省预算短缺每年达到300余万两，陆军部和军谘处认为，四川“系处边陲，较之内地尤急，不敷之款断不能尽将军费核减抵补，应准贵省预算册所列军事预备金二百一十三万暂行移作编练新镇之用，嗣后再行筹措预备之款”，川督赵尔巽予以严辞拒绝。[34]不顾财政危局，朝贵热衷整军经武，越来越被朝野所诟病。
1909年下半年之后，缩期禁烟的进程加快，财政方面的负面影响已非常明显。湖北、四川、云南等鸦片利益巨大的省份自不必说，即连边疆地区的热河省也深受鸦片税厘短缺的影响。在清廷看来，热河是“内屏畿辅，外控蒙藩，兵事、边疆悉关紧要”的地区，在土药税厘渐失之后，热河都统廷杰迭次请拨练兵经费，度支部与陆军部在议覆折件中表示十分为难，“无如年来练兵经费各省均多欠解；禁烟令行，土药税又成弩末，近畿各镇军储已虞不给”，两部所拟定的办法除了答应给8万余两外，仍是催促直隶省将欠解的协款解足，此外别无良策。[35]同一时期，度支部在议覆云贵总督请求拨解练兵经费的折件中，称本部处境极其艰难，面对各省的请款折件，部臣“夙夜彷徨”，无以为继。度支部本掌管司农，但铜圆停铸及土药税减收甚巨，负责筹拨中央练兵经费的差事颇难应付，“以计口授食之需，成朝不谋夕之势”，面对窘困，该部能够做的就是提醒各省“舍入款设法加增，出款极力节缩，此外别无办法”[36]。福建省的财政窘况亦因缩期禁种而严重，军谘处经费等成为该省沉重的负担，总督松涛提醒清廷对练兵一事应尽快反思，确保财政不因练兵而坍塌，倡言“治国之要理财为先，中外古今固同一辙”，要求会议政务处作统筹全局打算，“或将应解各项量予通融，或将新政所需酌分缓急，俾得稍纾财力”[37]。陕甘总督升允亦有类似看法。[38]
这种反对声音对清廷影响十分微弱，练兵国策岂可随意动摇？言官中随和陆军部者甚多，清谈练兵强国的言论左右了内廷的视线，有御史甚至提出陆军部应派遣大员分赴各省督催练兵事宜，以防拖延塞责。[39]海军兴复与陆军编练同时并举的呼声也很强烈，两个部门彼此争款，纠纷尤多。民间对此重戎政而轻视民食的倾向颇有微词，报界在讨论新政成效时，认为各项新政中最具成效的就是筹措军饷。《时报》的消息报道中有时夹杂着一些绝妙的评论，对禁政以后的民食生计极为关注，而对清廷专注于整军经武则愤懑不已，试看一例：
陆军部昨电各边省速行练兵，万勿后于海军。窃有一言，更推此议，为在上者告曰：速为我民谋生计，万勿后于海陆军！[40]
为了练兵，民食生计倒在其次，这是陆军部和军谘府的一致看法，不但不收缩，还要再度扩张。1909年底，载涛和毓朗两贝勒定计于闱幄之中，倡言要将全国练兵的计划增至五十镇，“方足以资攻守，且均须于宣统八年一律成立”[41]。后因筹款极难，改为扩至四十八镇，仍在宣统八年一律练成。[42]配合这一扩军计划，度支部再次请旨饬令各省筹解练兵经费。原来土药统税盈余较多时，该部对各省认解的练兵经费欠解一般很少专折督催，[43]现在不得不郑重其事，所拟折件系陆军部与度支部共同衔名，由度支部主稿具奏，奏折称：“臣部亦知各省库储匮乏，拨款为难，近复新增海军经费，负担愈重，筹措愈难。然海、陆两军同关紧要，此项练兵经费既经各省认筹在先，已练之兵岂能一日无饷？”[44]在其后议覆浙江巡抚增韫请求免除该省州县平余一事时，度支部对练兵经费欠解一事更抱担忧：“中央练饷究为计口授食之资，近日禁烟令行，药税溢收已成弩末，所有近畿各镇全恃各省原认经费以为转输，若再事纷更，万一稍有贻误，为患何堪设想？”[45]军食所关，度支部不得不牺牲浙江省利益，以求中央练兵计划的实现。此前，度支部历数财政艰窘的主要原因时，列有两大主因，其一为铜圆失利，每年300万进款已经停收；其二为鸦片税厘抵补的措施成效不大，印花税集款“未可预期”，盐斤加价虽微可预计，但“以每岁洋土药税并计二千万，以区区加价抵补，仅得五分之一。而近日如江南兴筑要塞、四川、云南等处练兵，业经先后提拨凑用”，其他抵补措施无效者甚多。土药税递减的情形愈来愈趋向严重，致使练兵经费缺额更多，无奈之下度支部再次提出印花税的举办问题，准备于1911年春天开始举办，绝不能再行拖延。[46]事实上这一愿望并未实现。眼下陆军部和军谘府又决定增扩陆军，申明各省立即解缴练兵经费势所必然。其实，申明归申明，各省自顾不遑，哪有余力再向中央拨解？
鸦片税入款大减，引发了朝中部臣之间早已潜伏的矛盾，纠纷冲突不断升级，演成朝代末年政坛纷争之一景。
1909年8月度支部单独向朝廷密奏财政窘迫情形，对推行新政同时并举的现象隐加诟病，暗批练兵计划无限制扩张，该部警告说“窃恐九年之预备未成，而府库之财用已竭，有碍于立宪前途者实非浅鲜”[47]，这已经预示着部臣矛盾已趋于激化。媒介认为度支部与陆军部矛盾的焦点是载泽坚持节俭主义，而荫昌则力主军备扩张。关于两部的矛盾纠葛，《申报》“要闻”栏有一个相当到位的报道：
度支大臣泽公向持节省经费主义，因之与陆军大臣荫昌颇有意见。闻军事上各项费用近来颇有不能应手之处，近畿各镇有历两月之久，而度支部应拨之饷项犹未拨发者，虽经陆军部迭次催拨，度支部均以无款应之；即预算案规定之款亦未能照数拨解。端阳节前，陆军部因无款开发部中薪费，特向某官银行借银三万，利息至三分之巨，闻度支部于此项利息有决不承认之说；或谓本年秋操需款一百余万，将来提拨时，不知又当费几许纠葛也。于此可见，泽荫两大臣意见之深矣。[48]
度支部反击陆军部较早的一个举措，就是阻止滇闽粤川四省陆军会操行动，这次行动将耗费二百余万。会议政务处讨论陆军部的这一决定时，反对者十居八九，载泽支持世续的主张，极力反对陆军部的糜费举动，四省会操之举不得不作罢。[49]其后各省财政监理官向度支部申诉说，各省军政经费之巨令人乍舌，地方财政无法承受如此重负，“甚至广西、贵州小省亦须二三百万，若不及早设法，将来日加扩充，将何以支给”[50]。建议载泽尚书与军谘处协商解决。军谘大臣毓朗不但不注意军费膨胀问题，会议政务处讨论时，他反而提出尚有18镇新军未能编练，军费缺额六七千万，要求度支部承担，载泽断然拒绝，态度极为冷淡。[51]清理各省和各部财政，度支部负有专责，压缩经费预算，削减开支是必须经过的步骤，军政经费也在压缩之列。但陆军部和军谘处蔑视度支部的屡次声明，直接向各省通电声称，军费万不可压缩削减，陆军部的电令称，“现值时艰日迫，急应扩张军备，贵督抚、提督、将军、都统夙矢公忠，当能力顾大局，各任其难。查各省报部预算案内，于按年编练镇数诸多未符，曾经本部电请追加在案；至所有已经编练之新旧各军经费，贵督抚、提督、将军、都统，无论如何为难，未便轻易核减。本处部即按照业经报部册籍为贵省军事经费，本处部有国防专责，理应统筹，希冀查照办理”[52]。这一电文与度支部削减财政预算的精神针锋相对，陆军机关与度支大臣的矛盾暴露无遗。各省督抚对此矛盾现象无所措置，深感为难踌躇[53]。其后，陆军部尚书荫昌甚至提议，“必须以全国收入十分之五六专供扩充陆军之用”，在军谘大臣毓朗官邸，载泽与荫昌争执不下，“荫争之甚力，并谓现在列强对华情形及吾国现处地位若何危急，非竭全国之力整顿陆海军决不足以救亡而图存，语语沈痛”[54]。载泽若不答应，荫昌亦决不上任陆军部尚书，矛盾之尖锐由此可见。
度支部为巩固岌岌可危的财政不得不厉行财政保守主义，对各省预算一再压缩，对军政拨款趋向悭吝，前后节省开支1亿两，[55]于是招致内外物议，“各项新政人员欲拨款创办某政者，必非许多周折，甚至有费周折而终不能拨一款者，因此内而各部院堂司，外而将军、督抚、都统以及各处办事大臣，以泽尚书为不然者几十有八九，而军机大臣某某、军政大臣某某，平日对于国家志趣远大，因泽尚书坚守消极主义，尤不满意”[56]，该部上下成为政界众矢之的，载泽几度向摄政王提出辞呈，概见政争之激烈。
对于军费支出的庞大规模，舆论界非议不少，有人曾专门计算一省之内财政支出的结构比例，如果以1000万两为计算基数，各项支出数字分别是：摊赔外债300万两，供给军费300万两，京饷100万两，协饷100万两，余款200万两。[57]若从1911年全国预算的比例来看，陆军经费占到全国总支出的35%，在扩张军备的国家中比例并不算是最高的。[58]荫昌等人常常以此为根据，认为中国的军费还可以再行扩大，岂知中国的财政环境已因赔款罗掘和鸦片禁政而大为竭蹶，尚有其他新政事项亟待筹办。除了对各国军费加以比较外，荫昌和其他权贵还有一个想法，这就是即将召开的保和会（裁兵大会）上，中国大练新军的成效如何，直接关系到国家的地位，按照荫昌本人的看法，保和会就是各国比赛兵力强弱的大会，因之中国必须整军经武，否则将会沦为二流国家。[59]荫昌之陆军部，载洵之海军部，载涛之军谘处均持同样的看法，鼎力奉行整军经武主义。在匮乏财政状态下，财政与军政之矛盾遂不可消匿。
鸦片税厘短绌直接诱发清理财政之举，而清理财政这一筹备宪政的举措则必然导致新政事业经费的缩减，这与整军经武主义适成对立，由此逐步酿成京师主要派系的分化和对峙。关于清廷内部派系林立的情况，江庸所撰《趋庭随笔》记述说，“醇亲王摄政季年，凡分三派：载洵、载涛两贝勒分领海军部军谘府为一派，载泽管度支为一派，庆亲王奕劻、那桐、徐世昌任总协理为一派”[60]。载洵与载涛是摄政王的亲弟，载泽乃惠端亲王绵愉之后，降袭镇国公，其妻乃隆裕皇太后之胞妹，“宣统中，泽公以贵胄为尚书，权威最重。其人刚直廉政，不受请托，亲贵如洵、涛，枢臣如庆、那亦慑其威棱”[61]，三权贵均系皇族，位重显赫，且权欲强烈，利益分域，政争自不可免。丁未之前，奕劻一派活跃于内廷，政争纷纭与该派瓜葛密连；而宣统元年后，军政派与度支派适成暗潮，摄政王虽调和其中而不能左右，追根溯源，禁政年代的诸多财政因素恰好促成了两派政争的表面化，政局发展赖其影响至深。(www.xing528.com)
二、兴复海军
（一）洋土药税收与海军经费之关系
同光之际海防骤兴，海军经费与鸦片税收密切相关。鸦片贸易合法化后，各海关对洋药税按照划一税率进行征收，合法化后1860年10月1日至次年6月21日的9个月中，海关就为清廷征至30万两，1866年时这一数字增至200万两，直到1884年，洋药税仍占全部进口税的一半以上。[62]李鸿章经营天津等地海防事业经费，大量地使用洋药关税。[63]其他各种与海防事业相关的制造、修理等开支也较多地从海关洋药税中指拨挹注。[64]1887年海关开始对洋药实行税厘并征，至甲午战争前，海关征收的鸦片厘金总数（不含鸦片税）达到4576万海关两，[65]其中，1885年至1888年，按印度输华鸦片每年77800箱计算，中国税收每年即可增加620余万两之巨。[66]清廷对此甚为满意，谕云“税司由我而设，洋税自我而收，现在海关税入增至一千五百余万，业已明效可观”，[67]海关总税务司赫德因而能够运用该款之一部，向英国增购海关巡船三艘，分别命名为“开办号”“厘金号”和“专条号”，以资志念。[68]各省海关中，洋药税厘或土药税均有拨解为海军经费者[69]，但数目不算大。海军衙门成立之初，经费困难甚多，对海军举办身负重任的李鸿章尤感头痛，他称“事繁力惫，屡辞不获，虽得两邸（醇亲王奕譞与庆郡王奕劻——引者注）主持，而仍不名一钱，不得一将，茫茫大海，望洋悚懼”[70]，“法事平后，各省须还洋债近二千万，海军无可恃之饷，尚未能多购巨舰”[71]，经费支绌情形概可想见。此时中英双方正在谈判鸦片加税问题，曾纪泽建议李鸿章，应该运用加税之后增收的鸦片税款办理南北洋海军之用。[72]后因郑工需款浩繁，加之内务府大建颐和园工程，洋药税款增加的部分被挪用甚多，海军虽需款孔亟，然亦无可如何。[73]
1895年威海卫海军熸师以后，海军兴复仍不时被人提及。关于海军经费筹措，有关言论建议加重鸦片税率，用于海军重兴。陈炽称此法一举两得，既可禁烟又可办理海防，“事由渐开，当以渐禁。渐禁之法，非重征其税不可。集成巨款，既可以筹海防，逆计将来，复可以消除隐患”，重税之法，五年倍征，三十年加至六倍，以其款办海军之用。[74]这种思路在90年代后期的士大夫中颇有影响，主张以鸦片税厘办理海军的呼声甚高。《福报》的报道称：“中朝创建海军经费不赀，每年饷糈需四百万两之多。中东一役悉付东流，现海军虽撤，不日仍须复举。故各省饷银仍按期运解，粤海关约每岁征银三十万两，统粤海、潮、琼、北海四关洋药税银三十万两，九龙、拱北两关洋药税银三十万两有截留本省者，有拨留南北洋兵饷者，其余均分批解还户部云”[75]，户部将各关洋药税厘征集起来，该言论推测是与兴复海军有关，但偿款数额巨大，海军事宜迟迟不见举措。薛福成所撰《出使英法义比四国日记》刊行后，柬埔寨等处官膏专卖的做法引起国内人士的关注，[76]这一做法传开后，国内有人建议对洋药税收进行整顿，以备海军兴复之用，“洋药之税既无可加，而亦无庸加，则惟有俟其熬膏后，再议抽厘税，土则其权在人，抽膏则其权在我。宜照新嘉坡、西贡港例，设官膏局于通商口岸，招商承充，认定缴饷之数，准其将生土熬成熟膏，分运各处销售。凡吸者只准卖熟膏吸食，不许购生土自煎，其又私自熬膏者，一经查出，律以私铸之重罪，则洋土可全数归公，私土并无处可买，而中国土浆亦照此办理，岁赢银钱何下数百万”[77]。
辛丑隳局，举国震惊。言练兵者不绝如缕，日俄战事更促国人发愤变法。在清廷一意经理陆军编练时，亦有权贵对海军兴复问题提了出来。1904年12月30日，贝子溥伦提出应对洋土药税厘进行整顿，所得税款一律拨解中央，作为办理海军之需。[78]折上，引起慈禧太后的注意，在召见军机大臣时，慈禧强调海军兴复之紧迫，派令溥伦前往各国考察海军制度，意甚赞同举办海军。[79]自此以后，朝臣与疆吏，甚至民间舆论对海军之兴复问题倍加关注，筹款对策迭见刊报。
清廷驻英使臣汪大燮对海军兴复一事甚为关注，关于海军兴复经费，他认为日本投入海军的经费约为“三百兆元至四百兆元之谱”，我方海军的投资花费应不低于300兆元。[80]300兆元不是一个小数目，因中央财政困绌，这笔庞大的开支很难筹措。汪大燮通过汪康年转告瞿鸿禨、那桐等人，关于筹款的办法，他的建议就是藉禁烟行动以整顿洋药和土药税收，将鸦片税收入作为举债抵押，致汪康年函曰：
海军既需如此巨款，非借贷所能为功。即使借贷，亦必须准备偿还。是筹款为要矣。筹款非空言所能济，而因此厚敛又增民怨，然则惟于洋土药中筹之。禁烟事已定，计实行交涉，想不甚难办。今洋药岁约六万担，土药倍之，共约十八万担之谱。即少算，亦必在十五万担之上，若归官收买发卖，只筹本千五百万金可资周转。盖一面收一面发，不过过手而已，且尚可将货抵押银行，故须本并不甚多也。倘定计官收官发，于禁烟亦有把握，每担加价二百金实不为多，十五万担可得三千万金，岁减一成，十年可得百六十兆金，连税厘约得二百兆金，计将近三百兆元矣。即筹足三百万元亦有把握也……兄思惟有洋土药加价一事所得颇多，而不扰民。已具节略呈师矣。[81]
“节略呈师”一语，自然是托汪康年呈交瞿鸿禨等人，瞿系军机处重臣，甚得慈禧眷顾，建言海军事宜，瞿氏堪可倚重。从时局看来，海军重兴是紧要急迫的事情，日本亟亟以谋取东北三省为目标，我若迟缓，必致颓唐不可堪言，汪大燮认为这是仅次于财政的第二个重要问题，“蒙以为中国现在第一件是财政，第二件是海军。两事有眉目，乃能立于不亡之地。故上年具奏焚烟（内有财政问题），又条陈金币，又具海军计划于政府。海军计划与禁烟有相关处，因禁烟后约可由烟中筹三万万金也。有表上之政府”[82]。
国内要员的运作与使臣建言不同。袁世凯注意到中国留日学生实行“海军捐”做法，非常推崇，拟与张之洞、周馥等人协商，仿照国民捐办法，在国内推行海军捐，以募集海军学堂经费。[83]陆军部尚书铁良也提议开办海军捐，他的办法是“只捐翎枝虚衔，不捐实官，即将所得捐款概行充作海军经费，以资挹注”。[84]这一建议却受到度支部尚书载泽的梗阻，该部由于已经奏请停止开办实官捐，上意答应不可再行开办，确保仕宦澄清，人品纯正。[85]其后，萨镇冰又提议开采各省矿藏，开矿余利拨作海军常年经费。[86]但这项计划过于遥远，难保实效。至于鸦片专卖的经画，进展甚缓，洋药税款多用于筹还赔款，土药税虽然已实行统税制度，入款亦大增，但大部分挹注于陆军编练，万难腾出余款用于海军。拟议中的海军捐成效未料，难有展布。1907年8月份前，重兴海军实际上未有实际进展。
（二）缓急之间：禁政时期的财政制约
威海熸师以后，海军衙门被撤，十几年来中央并无统辖海军的专门机构。1907年7月份，日本驻华公使建议庆亲王奕劻，中国应该速兴海军，“若再因循，不但内乱蜂起可虑，恐列国亦将生心，请速实行整顿，以壮贵国声威”。[87]日使此言对朝臣影响甚大。于是，中央开始设立海军处，暂隶陆军部。[88]一年后清廷又诏令兴复海军，重兴海军由言论阶段过渡到了实际操作阶段。
清廷在鸦片税厘急速缩减的背景下，不顾财政困绌，执意诏令重兴海军，这与袁世凯有密切关系。袁授意其亲信——直隶总督、北洋大臣杨士骧，向朝廷沥陈必须重兴海军。[89]杨士骧文采最庸，托侯官严复捉笔，经吴汝纶润色后奏入，[90]报界推测说，“此折到京交议时，必可议准实行”，可见袁在朝中影响之大。1908年8月，严复替杨士骧代拟此折，吁请内廷重视海军兴复。严复折中提出的筹款对策有两个，一是分摊给各省，“则省各百十万金而已”，其次为举债，“苟为生利御侮计者，虽举债不必病也”[91]。此折拟就，“奏入未几，则有筹办海军之诏”[92]。袁世凯的意图是借规复海军，以达其揽权驾控目的。此事曲径纷繁，不拟详论。
清廷明诏重兴海军恰逢鸦片缩期禁政时期，洋土药税厘短缺始露端倪，抵补成效难以预计，因而朝野对海军兴办一事冷热有别，根因均与财政问题相关。严复提出的举债对策，在当时财政困绌和民众情绪制约下，风险颇大，实难骤然铺陈。稍后清廷财政因禁政加速而捉襟见肘，虽然邮传部左参议李稷勋奏请放缓禁烟的步伐，主张递年减种，并倍增鸦片税率，所得收入挹注于海军，但禁政大势已成，碍难再行退缩。[93]其间朝野筹措海军经费的对策迭见奏闻或报刊，五花八门，不切实际者居多。根据报界披露的材料，兹将1907年设立海军处至1911年为止，朝野筹议海军经费的对策列表如下：
表4-3 海军经费筹措对策简表
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上述对策多系空言，无裨实际。虽然鸦片税的抵补成效难以预计，部臣却仍将印花税等收入寄予厚望；或者寄希望于地方摊派，在洋土药收入大减的情况下，各省争款尚且不及，遑论摊派，海军经费的筹措势必甚难。于是，反对举办海军的呼声高涨起来。较早反对重兴海军的言论出现在鸦片禁政高潮的1908年下半年。有人提出，“惟兴办海军以经费为第一要义，而经费将孰从而求之？则无非曰创海军捐也，曰加征茶盐税也，曰饬各省摊派也，曰出公债票也，曰借外债也。政府所能筹划经费之策无出尔尔”，“缓一年举办海军，即国民缓一日征求敲剥之祸；缓一日海军成立，即缓一日国民补疮剜肉之灾”，论者甚至警告政府说，“国家积弱之患虽属可忧，而民穷思乱之源更不可不虑”，“政府其亦忍闻此乎”。[94]戎政与内治适成矛盾，如何摆正，立场差别甚大。还有言论切中要害，揭露外人诱惑清廷加意军政的阴险意图，在于控制中国的财政，以外债来左右中国的税政，“若借债练乌合之兵，直速其亡耳”[95]。
各省鸦片禁政正酣，抵补难有成效，对中央摊派海军经费一事有意对抗，敷衍塞责者居多数。山东、湖北等省认为“奏派各款为数甚巨，若再加此款，深恐无以应付，反滋贻误”，咨复陆军部的电文中采取消极拖延的态度。[96]浙江省厘饷局官员对抚宪交议拨解海军经费十分为难，在给巡抚增韫的禀文中说：“伏查局库频年以来以收抵放不敷甚巨，如部拨专款之酒、膏各款均已挪垫一空，实无的款可指。”[97]广西本为贫瘠省份，洋土药税厘缩减甚巨，度支部要其勉为筹解，该省虽认解五十万两开办费，但却没有明确款项可供指拨，“惟有极力撙节，设法腾挪”[98]。甘肃被灾严重，陕甘总督只得要求缓解这项派款。[99]广东是各省中为数不多的富庶省份，但鸦片牌照捐的实施颇不顺利，筹款乏策，该省要求动用关税解付海军经费，却遭到度支部的反对，因之无款可解。[100]各省认解的海军经费总数仅仅500万两，[101]距离开办费1800万两尚差太远，不敷甚巨。陆军部和海军处不得不函电督催，咨请各省迅即将认解款项解拨。[102]
京中官员中有人对海军开办也颇有意见。大学堂监督刘廷琛在摄政王召见时，力言不可将海军视为急务。[103]汤寿潜向清廷密陈存亡大计时，认为应先将赔款问题解决，以防止外人监督中国财政，海军不可不办，但不可骤然举办。[104]有御史也密陈己见，认为编练陆军优先于海军之兴复。[105]京师大员对各省和清廷财政困境并不是一开始就非常清楚的，有人说“自赵侍御（指赵炳麟——引者）条陈预算决议起，度支部始将国家历年经费出入之内容，和盘托出。盖数十年来，各省销费未报部者，有四百余起之多。无论民不知，即朝廷亦不知也。财政之紊乱，一至于此”[106]。权贵纨绔亟亟于整军经武，对中央与各省的度支进项和财政困绌并不十分在行，加之摄政王载沣对重兴海军十分热心，对条陈缓办者称之为“因噎废食之计”，认为海军系军国经脉，决不可缓。[107]清廷在会议政务处集会和内阁讨论时，多次研究筹款问题，始终未能有大的进展，且问题很多。[108]
海军兴复的关键主要是财政支持能力，度支部作为财政枢要机构，它的倾向就是一个不可忽视的问题。因新军编练需款太巨，鸦片禁政又丧失大宗入款，度支部对海军兴复的态度基本上是敷衍和抵制。
（三）度支部与海军处的争执
1908年秋季后各省为迎接外人在上海召开万国禁烟大会，纷纷奏请缩期禁烟，成效已开始显著，土药税款短缺的趋势愈发明显，拨解中央的土药税收因部分省份的局卡裁撤而逐步减少，地方土药税款的拨还也受到严重影响，频频出台的抵补措施鲜有大效，上下矛盾随之激化。此时兴办海军，困难之大自不待论。度支部尚书载泽1909年2月份时表示，目前正在进行清理财政，一旦清理完毕，即举行加税免厘，预计每年岁入可增加三千余万两，那时办理海军自当裕如，目前办理必定捉襟见肘。[109]海军大臣提议举借外债筹措海军经费，载泽极力反对，认为海军并非生利事业，与路矿各政性质不同，海军经费“无论如何拮据，决不能有一毫外债掺入，纵有摄政王之严谕勒令借债，本部堂亦必力争”，报人称载泽在这一问题上是积极而正确的，抱之以赞赏的态度。[110]铁良意欲整顿盐政，所得款项用之于海军经费，但度支部侍郎绍英坚决反对，极力梗阻。[111]海军的筹款问题顿时陷入僵局。
自从1908年8月13日清廷明降谕旨振兴海军以来，度支部始终对此不抱信心。报界透露说，由于抵补鸦片税的印花税举办不见显效，载泽曾经要求清廷收回重兴海军成命，[112]并对摄政王的海军兴复计划暗中抵制。报界对载泽与海军处的关系以及载泽本人的态度分析说：
惟摄政王原拟派肃邸、铁尚书、萨军门三人协力筹办，谕中所派泽公系庆邸所保，非必欲其协同筹画也，因此事经费最巨，非度支部统筹兼顾不能为功，此次又恐度支部意存畛域，盖前年铁尚书曾奏请开办巡艘，约须开办经费一千五百万两，请由度支部筹拨，其常年经费则归陆军部自筹，当时奉旨交度支部议奏，迄已两年，未见议覆。铁尚书并商允枢臣，面催数次，泽公每以尚未筹有的款为辞。庆邸有鉴于此，因请添简泽公。泽公亦颇知其意，故于已经谢恩后，忽又恳请收回成命，现虽降谕挽留，恐泽公终以筹款不易，难免观望耳。[113]
载泽权欲强烈，海军协办不可谓闲职，但其采取漠然处之的态度，亦可见财政之窘困程度。1909年2月21日载泽终于借故提出辞呈，“（清理财政）头绪万端，急需综理。以奴才绵薄，膺此艰巨已觉万分竭蹶，昕夕靡遑。至筹备海军事属兵谋，既未尝习战昆池，顾何敢预论横海；况造端伊始，尤为重要，抚躬循省殊未能堪。伏乞圣明体念下情，准予收回成命，俾奴才得专力财政，藉图报称”[114]。摄政王对此忧心忡忡，海军经画非度支部配合不能推进，所以他义无反顾降旨挽留载泽。载泽辞职未成，只得敷衍应付。在陆军部的官署内，两次议论海军事宜，经费筹划仍是最重要的事端，“铁尚书则不置一词，泽公更不甚过问”[115]。度支部在7月份密奏财政窘迫情形时，对海军兴复一事隐隐批评，谓其不分缓急轻重，势必冲击中央财政。[116]9月底度支部就海军经费筹拨问题专折奏闻清廷，极力申言财政困绌，“近岁库储奇绌，国用殷繁，消耗之最巨者以洋款、军饷为大宗，此外各项新政为用弥广，无一事不关紧要，无一款可议减裁。仅就本年新增款而言，如崇陵工程经费、禁卫军饷加拨、云南饷需、吉长开埠经费，综计已达一千二百数十万两，已岌岌有入不敷出之忧，更无余力再筹巨款”[117]。在这种情况下，办法只有两个，一是将邮传部原借度支部的500万两赌路经费作为海军经费，一旦邮传部归还，应立即拨给陆军部；二是督催各省派认海军经费，除云南、贵州、甘肃、新疆四省无力认解外，其余均令承担。从各省督抚回电的情况来看，除了湖南、河南两省指定的款外，其余均系设法腾挪或稍宽期限，海关税收关系要需，万不能令其认解。[118]海军经费筹措迟迟不见成效，民间人士对此颇有感慨。回顾鸦片耗银之巨，而海军经费却如此难以筹措，有人演说时叹息连连：“鸦片之害，每年以耗费五千万两计之，六七十年实耗去三千余兆两，毁人偾事不算，将来的大罚款不算……我们兴复海军，开办费仅一千八百万元，常年费只五十万元，就为难得无处设法。”[119]
海军处对这一困境亦无可如何，只得与枢府协商，将海军兴办问题交给资政院作为开院时的正式议案，并由宪政编查馆通饬各省咨议局，定为各局的长期性议案，随时筹划。[120]一度沸沸扬扬的海军捐和海军公债在海军大臣等人的推动下，跃跃欲试，但却为载泽和摄政王阻止，海军经费引发的矛盾开始隐现，[121]度支部执掌司农，与海军处丛怨甚深，两者的纠纷开始产生。
清理财政中，各省各部均应裁汰冗费，海军经费经过度支部核算后，开办经费达到2000万两，载泽坚请海军大臣必须核减三分之一或四分之一。[122]1910年5月份海军处由于定购军舰和建筑军港，需款迫切，要求度支部将各省认解款项和该部认解经费垫付海军处，载泽声称，已经垫过1000万两，现在无款可垫，载洵与其理论多次，几至发生冲突，载洵且欲以上命来逼迫载泽就范，矛盾激化加深。[123]对开办经费的需款数量，萨镇冰的计算达数千万两，而载泽的预计则相差甚大，两人观点相去甚远，抵牾纠纷在所不免。摄政王虽有拨内帑之意，但动用家底究属大事，一时骤难决断。[124]海军大臣载洵屡屡赴欧美考察海军，挥霍巨资，每次皆需数十万两，而且经费均由度支部拨付，载泽对这一事十分不悦，表示拒绝支付此项经费。[125]海军处要求度支部拨款900万两，而载泽由于土药统税局卡几乎全部裁撤，入款大减，故只答应拨给100万两。
财政与军政矛盾难以调处，致使载泽辞职意愿颇坚，摄政王及各要臣虽极力融合此事，但载泽去意犹见不改，可见矛盾至深。[126]外有各省督抚之责难，内有军谘处、陆军部及海军处大臣之对抗，度支部陷入孤家寡人的境地，实难见容于内外。[127]以财政拨款的纷争为契机，清廷内部暗潮迭起。海军经费自始至终并未得到多少，政争虽急，但度支部并未如数拨款，该部前后认解的巨额款项大概只有邮传部赌路经费500万两，[128]各省认解的绝对数额虽然不少，但实际解到的款项却少之又少，海军兴复的七年计划辉煌宏大，最终不得不成无米之炊，断难有所作为。
鸦片禁政本属良政，但新政与禁政相连，因缘相结，牵一发全身俱动。清廷财政一毁于甲午对日赔款；二毁于庚子之役，国用大窘，坍塌之局隐然铸成；三受制于鸦片禁政，数千万金土药税厘化为乌有，不分轻重缓急的整军经武更导致财用窘绌。载沣柄政之后，形势如石走坡，糜烂不堪，督抚保权抗争，朝臣内讧加剧，载泽虽识见明敏，颇欲一展抱负，但掣肘太多，徒陷内耗之中，当政期间财政上虽有建树，[129]然而隳局已成，即有大力也无法挽回了。
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