生育保险问题：立法、覆盖、待遇与管理存在亟待解决的漏洞

伴随着经济的发展、社会的进步以及新型生育观念的作用，我国生育保障制度也遭遇了越来越大的挑战和威胁。无论从生育保险的立法、覆盖范围、待遇水平，还是从生育保险基金的管理等方面来看，都还存在许多亟待解决的漏洞和问题。具体而言：

（一）生育保险立法程度低

由于立法指导思想方面的偏误，生育保险立法程度低的问题长期以来一直在我国存在，随着我国计划生育政策的转变，二孩政策的放开落实，这一问题已经越来越突出。目前，我国的生育保险立法正面临严峻的挑战，完善生育保险的重要性已不言而喻。

我国生育社会保险立法较晚。1955年政务院颁布了规定机关、事业单位女职工生育保险的《关于女工作人员生育假期规定的通知》，劳动部于1994年颁布了《企业职工生育保险试行办法》，以上文件属于生育社会保险行政性立法。《企业职工生育保险试行办法》已适用20年，仍然是以试行办法的名义在施行，已经不适合当前的经济社会发展要求，亟须进行改革调整。尽管2012年国家人力资源和社会保障部就其起草的《生育保险办法（征求意见稿）》公开征求过意见，意欲取代《企业职工生育保险试行办法》。但一直到现在，该征求意见稿还没有出台。2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），是我国第一部涉及生育社会保险的专门的法律，其中有关生育保险的规定有着开创性的法律意义。然而，这部法律关于生育保险的立法规定也有很大的局限性。《社会保险法》中关于生育保险的规范大多是基础的、政策性的，可操作性较差，对生育保险运行过程中出现的问题也无法及时解决。在生育保险方面，作为部门规章的《企业职工生育保险试行办法》，依旧是我国目前规定相对全面的立法。

（二）生育保险的覆盖范围有限且发展不平衡

《企业职工生育保险试行办法》规定的生育保险的保障对象，只针对城镇企业的已婚女性职工，并没有把广大的城乡居民、事业单位、个体经营者纳入生育保险的范围之内。造成一部分人丧失了享受生育保险待遇的权利，这也违背了生育保险平等地保障妇女生育行为这一初衷。《社会保险法》对生育保险的适用范围作了扩大规定，将其覆盖到所有用人单位及其职工，同时还扩大性地将男职工未就业配偶也纳入生育保险待遇享受范围，是对生育保险适用范围的突破性的进步。但是，这一规定仍未全面覆盖所有妇女。夫妻双方均未就业的女性一方、城镇非职业妇女及农村妇女，都没有包括在生育保险覆盖范围内。特别是农村妇女，她们应该是生育保险法律制度最为重要的受保主体。但现实情况却是她们被拒于生育保险法律制度的覆盖范围外，使这最重要的一部分人无法得到生育保险法律制度的救助。现行生育保险制度实施范围，已不适应社会保险制度改革发展的需要。我国长期以来把大量农村妇女及城镇未就业女性排除在生育保险之外的做法是不符合国际趋势的。当她们怀孕和生育时，她们面临的不仅仅是高额的诊疗和检查费用，同时还有失去工作的风险。但其实她们才是最需要这部分保障和风险分担的，因此，出现了逆向 选择问题。

关于城乡生育保险发展的不平衡，主要原因还在于农村的生育保险并未纳入生育保险法律制度的覆盖范围内，使得城乡妇女不能公平、平等地享受生育保险保障。生育保险参保率的高低也与地区经济的发展情况有直接的关系，经济发展较快的东部地区，企业有能力为职工缴纳生育保险费，那么生育保险覆盖面较大，参保人数就较多。而经济发展较缓慢的中西部地区，生育保险的参保人数相对较少，覆盖面较窄。生育保险主要由县级或市级统筹，在生育保险费的征缴、支付、享受条件等方面都存在着较大的差异。生育保险发展不平衡，一方面与各地人口分布不均有很大的关系。人口较多的地区，生育保险参保人数较多，人口较少的地区，生育保险参保人数相应较少。另一方面，这也与各地的经济发展水平相关。生育保险费完全由企业自行缴纳，这对各地企业数量、规模及经济实力有较高的要求。东部较为发达地区，企业比较密集，对职工生育保险的投入也较大；西部地区经济发展较为滞后，社会化水平低，对生育保险的覆盖范围也就相对要窄一些。

（三）生育保险待遇较低(www.xing528.com)

我国生育保险的内容包含了生育假期、生育津贴和医疗服务，但是随着经济的飞速发展，人口结构的变化，现有的生育保险制度内容已不足以满足我国对于生育保险待遇的需求，生育保险待遇水平处于较低的状态。首先，对于生育津贴的给付标准模糊不清。我国《社会保险法》规定生育津贴按照职工所在用人单位的上年度职工月平均工资水平发放，此处的平均工资水平不仅不能确定是基本工资还是包括奖金、福利待遇在内的全部工资，而且平均工资水平的基数也没有明确是企业的正式职工还是也包括非正式职工。其次，生育医疗费的报销比例较低。鉴于我国医疗体制的弊端，大多数省份生育保险经办机构实际操作中多釆取定额结算、病种结算和项目结算等办法来结算生育保险诊疗项目、服务设施。超出范围、标准的费用由职工个人负担。这种结算方式能够很好地控制生育基金的支出，但没有充分考虑病人的特殊情况及病人的个人负担。各地生育保险政策规定不统一，有的地区只提供部分生育医疗费用报销，有的提供生育医疗费用报销和生育津贴，而有的地方除了这两项之外还包括一次性生育营养补助、男性护理假津贴等。同时，生育津贴核算的标准和额度也差异较大。

（四）生育保险基金问题严重

生育保险基金是生育保险制度中重要的组成部分。生育保险基金的来源、投资运营和待遇支付情况，是生育保险基金发展的重要内容，也反映了生育保险发展的水平。然而，就目前来看，我国生育保险基金存在的问题比较严重。首先，生育保险基金来源渠道过窄。全部的生育保险费由企业自行承担，企业每年要从经营利润中抽出相当一部分来支付生育保险费。仅仅靠用人单位来缴费，没有规定个人的缴费义务、政府的补贴义务，这种统筹机制也使得用人企业负担过重。企业为了减少这部分的支出，可能会故意少缴、漏缴或不缴。在招聘时也可能会排斥女性职员，造成就业歧视。其次，基金支付方式不合理。目前我国采用两种方式来支付生育保险医疗费用，一种是实报实销，一种是一次定额支付。两种支付方式各有利弊，都很难保障妇女生育保险权利不受侵犯。最后，基金结余过多，投资渠道狭窄。企业每年上缴较大数额的生育保险费，享受待遇的人数却很少，生育保险基金的收入和支出严重不平衡，基金累计结余过高。从一定意义上说我国的生育保险基金结余是一种假象，资金结余并不是所有生育人群都获得生育保障之后的结余，而只是在小部分群体范围内的富余。如果把全社会的育龄妇女全包括在内，基金的结余现象将会消失。而纵观我国的社会保险各大基金的投资使用状况，问题也层出不穷。主要表现在：投资渠道狭窄、投资意识落后等，这些也对基金的投资收益造成了影响。

（五）生育保险基金监管不严

当前，我国社会保险职能机构执行不力，监管不严已经成为不争的事实。我国生育保险基金的监督，同其他社会保险基金一样，实行收支两条线，基金纳入财政专户，专款专用。但事实上，生育保险工作在地方根本不受重视，主要表现就是在执行过程中不能严格实施国家在生育保险上制定的方针政策。从生育保险的监督和管理机构来看，监督和管理这两大本应严格区分的职能，在我国却被混为一谈，统一由人事劳动行政部门行使。与此同时，在法律制裁措施上严重欠缺，这就让企业钻了法律的空子，给其逃避责任提供了保护伞。监管不严主要是监管机构没有做到严厉督查、及时反馈，并及时采取措施补救，对该保未保的地区、单位、企业等放任不管，对逃保、漏保的行为不予追究或追究不严。

（六）基本医疗保险和生育保险合并实施所面临的困境

根据“十三五”规划纲要，我国将逐步实施基本医疗保险和生育保险的合并，二者之间存在非常密切的联系和共性特征。从当前我国国内生育保险和基本医疗保险制度的现状来看，两险种的合并整合还存在许多的障碍。目前，我国还缺乏对两险种合并进行规范管理的完整具体的社会保险法律。生育保险和基本医疗保险统筹层次过低，并且存在明显不一致。生育保险与基本医疗保险覆盖范围窄，医疗费用支付方式不合理。