农民关系：杨海坤教授研究论文选

现代法治政府理论认为优化政府与公民关系有两条基本路径，即限制政府权力和拓展公民权利。^[12]这一理论在优化乡镇政府和农民关系里基本适用。如果说农村多中心治理体系构建的目的在于限制公权力以保障农民权利，那么引导农民参与乡镇政府行政过程就是一条以扩展农民权利抗衡乡镇权力的现实路径。

但前文提到，在当下中国的乡村制度语境中，农民具有自组织力弱的特征，这一特征具体表现为作为个体的农民在乡村政治生活中仅在涉及私人利益的领域积极参与决策，而在公共利益决策方面态度冷漠。农民这种非理性的思维定式既源于小农社会的制度惯性，又与农民所接受的教育程度有关，因此短时间内难以改变。但这种现状并不意味着中国的农村环境缺乏农民政治参与的制度土壤。近代以来，市场经济和治理体系的变革让中国农村的公共权力在国家体系之外出现了一个新生且不停发展壮大的社会体系，这一类非国家公权的社会组织和个人在实际的农村治理中拥有一定的权威，因此也可称为社会权力。与“皇权不下县”时代的“乡贤治村”不同的是，市场经济下经济因素取代家族血缘成为农村社会关系的核心，这样一种社会变迁在农村映射为传统的家族势力不再成为农村治理中可以倚重的重心，经济能力取代家族地位成为定义和判断农村社会权力的标准。改革开放以来，一部分农民通过各种渠道和方式先富起来，他们凭借自己或亲友的力量在农村置产兴业，成为乡镇企业或私营企业的高层。由于这些农民和他们的农村经济组织拥有可转化为政治和文化资源的经济资本，因此他们在农民群体中具有一定的威望，同时其个人素质和公民意识也高于一般农民。因此乡镇在现实的农村治理中可以优先吸纳这一类农民参与行政决策，让他们成为优化乡镇政府和农民群体关系的纽带和渠道。

现代政治生活中的公民参与包括政治、经济、文化、社会等多重参与方式^[13]，笔者认为在优化乡镇政府与农民关系的前提下，最能改变和影响政府行为选择的农民参与方式应当是政治参与。利用当下农村的制度资源，农民参与乡镇政治生活的方式主要有以下几种：

第一，法团治理模式，即利用现行体制，将村民利益开放到国家的决策结构中去。在乡镇的场域中这种模式意味着开放乡镇机关领导职务（如党委副书记、副乡长）给有资质的农民，通过农民直接参与乡镇决策让农民和乡镇政府之间建立日常化、制度化的互动渠道，以优化乡镇政府和农民的关系。这类农民的职务在制度上应当与其他乡镇领导有区别，如在本乡农民中选拔非公务员等。这种模式的优势在于可以使社会权力公共化，但一定条件下也可能导致在乡镇中担任职务的农民被同化，与其他乡镇领导失去区别，成为乡镇政府在行政上控制农民的工具。(www.xing528.com)

第二，协商治理模式，即利用现行的听证会制度，以法律的形式规定乡镇政府在涉及农民利益的问题上必须召开听证会，听取农民群众的意见，被听证会否决的行政决策不得强制推行，通过农民群体在乡镇决策中发出声音来影响乡镇政府行为选择，以缓解和优化乡镇政府与农民的关系。该模式的主旨在于将乡镇和农民等利益相关者聚集在同一舆论空间，优势在于倡导农民政治参与的同时以协商而非竞争博弈的方式避免乡镇行政资源损耗，但由于现行体制较多的制度漏洞，听证实践中容易演变成“橡皮图章”式的走形式，失去了本来的意义。

第三，分权治理模式，即利用市场经济体制，通过开放公共领域，让农民占主体的乡镇企业、农民组织参与乡村的社会管理和公共服务，进而防止乡镇政府在该领域的垄断，让农民群体直接在切身利益上自行进行行为选择，以缓和农民和乡镇政府因利益冲突导致的矛盾。这种模式的优势在于能够明显提高行政效率，减少行政成本。但值得注意的是，正如费孝通所言，在中国农村，“权力之所以诱人，最主要的动机永远是经济利益”^[14]。能够参与农村公共物品供给和农村基础设施建设等公共服务活动的农民毕竟只是整个农民群体中的少数，这些农民参与乡镇经济社会治理，与乡镇政府分享权力的第一目的从本质上审视一定是考虑到为自身谋利。因此实践中以这种模式引导农民参与政治必须特别强调需要法律上完善其监管方式和制度保障。

上述三种农民参与模式表明，农民参与乡镇政治生活，不仅仅是简单以农民影响乡镇行为选择优化农民和乡镇政府关系的方式，更是多中心治理体系里不同利益主体间协商、合作、妥协、博弈的过程，不同的模式和制度都需要相应的法律进行规制和完善。