中国履约立法的国际法依据

（一）IMO实施规则

随着IMO审核机制在全球范围内的推行，在成员国内开展审核机制也迫切需要一个统一的标准。为了保证审核机制的顺利进行，2005年11月国际海事组织第A.973（24）号决议和第A.974（24）号决议审核通过了《IMO强制性文件实施规则》（简称《实施规则》）和《IMO成员国自愿审核机制的框架和程序》。第A.973（24）号决议认为，各缔约国政府的首要责任是建立一个恰当有效的制度，以保证它们遵守关于海上安全、保安和海洋环境保护的国际规章制度，同时必须履行关于海上安全、保安和海洋环境保护的其他义务。最终目的是通过提供一种途径，以建立和维持使IMO相关文件得以有效适用和执行的措施。^[1]《实施规则》作为审核机制的基础文件，本身并不是强制性文件，而是IMO提出的对IMO成员国政府履行IMO公约情况的审核标准，通过这个审核标准，可以加强IMO成员国履行IMO公约的执行效果。但是它的内容都是围绕IMO强制性文件制定的，规定的是各成员国的履约要求和审核标准，对成员国政府从船旗国、港口国和沿岸国的角度进行立法、实施和执行的效力和效果进行评估，评估的结果还取决于成员国是否批准并有效实施和执行有关海上安全、保安和海洋环境污染的IMO文件以及是否按要求向IMO汇报其履约所做的措施安排和必需的合作。通过《实施规则》的实施，IMO审核机制取得了显著的效果，各成员国通过审核结果总结自身和他国的履约经验，认识本国立法的不足，积极加强海事管理功能和履约机制建设，提高履约能力和水平。

《实施规则》涉及的十大强制性文件是各成员国政府履约审核的具体内容，包括6个涉及海上安全、保安和防止及控制污染的IMO公约及其议定书，其中立法环节是IMO审核的关键要素之一。我国交通运输部作为我国海事履约的主管部门，是我国政府管理陆路和水路交通的主要政府部门，交通运输部授权其下属的中国海事局负责管理水上交通安全监督和船舶防污染等事项，IMO要求2015年强制履约的十个强制性文件均属于海上交通安全和船舶防污染领域，在我国海事管理实践中，中国海事局根据交通运输部的授权，一直在负责执行我国参加的具有公法性质的国际海事公约，担负着实际履行船旗国、沿岸国和港口国的大部分责任和任务。积累了丰富的履约经验，具有很强的履约能力，在履行国际海事公约的过程中发挥着重要作用。我国应当根据《实施规则》的立法要求进行立法。

（二）《联合国海洋法公约》

根据《联合国海洋法公约》的规定，公约赋予了缔约国一定的权利和义务，其中属于我国海事主管机关享有的立法权包括以下几方面：

第一，“无害通过权”的立法权。公约第二章领海和毗连区第21条规定了沿海国可以制定无害通过的法律和规章，第25条规定了沿海国关于无害通过的保护权，第30条规定了如果军舰对沿海国法律和规章不遵守，沿海国可要求军舰立刻离开领海。

第二，“过境通过”的立法权。公约第3部分第42条规定，海峡沿岸国可以对部分事项制定关于海峡的过境通行的法律和规定，包括航行安全和海上交通管理，防止、减少和控制油污染，渔船和渔具的装载，违反海峡沿岸国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，同时，沿岸国应将颁布的法律和规章向有关方妥为公布。

第三，“分道通航制”的立法权。公约第2部分第22条和第三部分第41条规定了沿海国可以在领海内指定海道和规定分道通航制，规定分道通航制时应符合国际通行的标准，并应将标绘的海图妥为公布。

第三，“生物资源”的立法权。第5部分第73条规定，沿海国对在本国专属经济区内的生物资源的管辖可以制定法律和规章，并且可以采取必要的措施保证法律和规章得到有效遵守，这些措施包括登临、检查、逮捕和司法程序。(www.xing528.com)

第四，船旗国的立法权。公约第七章第94条规定船旗国政府应当履行船旗国义务，采取一切必要的措施有效地管辖和控制悬挂其船旗的船舶，对船舶的航行和安全进行监督和管理。

第五，关于“打击海盗”的立法权。公约第7部分第100条规定，各国应尽其最大能力，打击国际海盗行为，并在第105条中赋予各国在其管辖范围之外的地方对海盗行为的管辖权，针对被海盗所夺取的飞机、船舶以及帮助实施海盗活动的飞机和船舶，各国可以对其进行扣押，并可以逮捕相应的人员、扣留船上或机上财物，并能够根据本国国内法律予以惩治。

第六，保护海洋环境。第11部分第145条规定，管理局必须采取必要的措施制定适当的规则、规章和程序以保证海洋环境不受污染，海洋资源不受损害。第12部分海洋环境的保护和保全及条文包括公约第193—233条，规定船旗国政府应当按照国际规则和标准制定法律、规章和措施（包括建议、办法、程序等），以尽可能减少各种来源的海洋环境污染带来的损害。

以上《联合国海洋法公约》对主管机关的立法权在我国的《海上交通安全法》《海洋环境保护法》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等相关国内法律规范中均有所体现。

（三）国际海事公约

根据《联合国海洋法公约》的内容，附件8第2条明确提及了国际海事组织，正文第12部分海洋环境的保护和保全在对缔约国的立法要求上也指出“直接或通过主管国际组织进行合作”，合作的方式是通过制定国际协定和国际规则来实现船舶和航行方面的管理，此处的国际组织实际上就是指国际海事组织。国际海事组织是负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构，其活动主要是制定和修改有关海上安全、防止海洋受船舶污染、便利海上运输、提高航行效率及与之有关的海事责任方面的公约和文件，旨在统一海上安全和防止船舶造成海洋污染的普遍可行的最低标准。就目前IMO制定的国际海事公约来看，对缔约国的义务基本规定在正文的第1条“公约规定的一般义务”中，SOLAS1974和STCW1978正文第1条都规定：“各缔约国政府承担义务颁布一切必要的法律、法令、命令和规则，并采取一切必要的其他措施，使本公约充分和完全生效……”；LL1966第1条规定：“各缔约国政府应采取实施本公约所必需的一切措施”。因此，除了《实施规则》和《联合国海洋法公约》，国际海事公约作为国际规则也应是我国履约的立法依据，并且应当成为我国海事履约的主要立法依据，包括公约的议定书、修正案和强制性规则。一国一旦成为IMO公约的缔约国，就意味着同意承受该公约的约束，应当根据公约的要求和内容制定国内法，采用公约设定的统一标准，虽然可以在公约允许的范围内根据本国的情况制定本国适用的规则，但是也必须是各国能够接受的国际通行的普遍做法，如果和公约设定的标准不相一致，有可能导致该国承担履约不当造成的国家责任。我国交通运输部海事局作为我国海事履约的国家授权立法机构，承担了履约立法的大部分工作，制定的很多规范性法律文件都是体现了国际海事公约的内容。例如，我国《港口设施保安规则》《国际船舶保安规则》《船舶载运危险货物安全监督管理规定》《船舶最低安全配员规则》《船舶安全检查规则》等都是依据有关国际海事公约制定的。

通过上述分析可以看出，《实施规则》《联合国海洋法公约》以及国际海事组织制定的国际海事公约都对缔约国的权利和义务作了相应的规定，甚至对缔约国作为船旗国、沿岸国和港口国角色承当的义务设定得更具体。在某些情况下，可能缔约国政府的船旗国作用大于港口国和沿岸国的作用，有的时候可能港口国和沿岸国的作用大于船旗国的作用，但是都不影响缔约国作为船旗国、港口国和沿岸国义务的履行。任何时候，缔约国政府都应当承担公约规定的责任。可见，国际海事公约作为国际规则与《实施规则》和《联合国海洋法公约》共同成为我国履约立法的国际法依据。