农村房屋权属与土地承包问题调研结果及应完善的立法措施

（一）农村房屋权属证明问题

农村房屋物权登记未全面覆盖。我国《物权法》第9条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。农村房屋作为不动产，经登记方可设立物权。调查显示，农村房屋有房产证证明房屋权属的比例为69.68%，宅基地使用权证书比例为26.16%，由村干部或者邻居证明比例为3.70%，其他形式比例为0.46%。数据表明，农村房屋取得房产证已较为普及，但宅基地使用权证书仍占有相当的比例，虽然我国《物权法》规定，宅基地上的房屋可以办理房产证，但因宅基地使用权行使限制以及建筑物无法与土地分割，造成宅基地上房屋的房产证虚化，无法像国有土地上的房屋产权证一样可以抵押、转让。

农村房屋不经登记取得物权易产生诸多弊端。首先，体现在物权转移方面。房屋所涉价值较大，转移所有权时不在房管部门登记，一旦出现纠纷，处理不当也将损害国家利益。其次，不便于摸查权属。在农村权属不清、面积超标、一户多宅、非法买卖、未批先建和乱占乱建等现象较为普遍，土地资源浪费、破坏耕地和宅基地纠纷等问题尤为突出。因而，有必要尽快对农村房屋进行全面确权发证。

（二）集体企业所有人归属问题

对集体企业所有权人主体认识不清。我国法律对集体企业的所有权主体已有明确的规定，《物权法》第59条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体组织成员集体所有。据此，集体企业所有权人应为集体成员集体所有。调查显示，13.89%的村民认为村办集体企业归村委会所有，65.97%的村民认为应归村集体共有，18.75%的村民认为村办企业承包后由承包人所有，1.39%的人认为归乡镇政府所有。数据表明，除13.89的村民认为集体企业归承包人所有完全错误外，绝大部分村民都对集体所有中的“集体”二字理解有偏差。村委会、乡镇政府、集体共有均不能体现《物权法》规定的应有之意。“集体共有”应理解为“集体成员共有”，即集体企业的所有权变动等事项应当依照法定程序经本集体成员决定。但现实中村集体松散化的管理模式，未将集体成员的权利落到实处，侵害了村民集体成员的合法权益。现行物权法对此种情形未规定相应的制裁和处罚措施，需在立法中予以完善。

（三）土地承包经营合同发包主体问题

集体土地所有权主体认识不一致。关于集体土地所有权主体，2003年的《农村土地承包法》第18条规定：“家庭承包的承包方案，依法应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。”可见，集体土地归集体成员共有。调查显示，65.28%的村民认为和村集体签订土地承包经营合同，14.12%和13.66%的村民分别认为和乡镇政府和国家签订，6.94%的村民没有签订过承包合同。上述数据表明当地村民对农村土地所有权的归属问题认识不一致，大部分人清楚农村土地归村集体所有，但有相当部分人仍然认为土地归乡镇政府或国家所有。现实中，由村委会作为村集体的代表，将集体土地发包给村民，导致集体土地所有权主体虚化。同时，作为发包方的村委会并不是一个经济实体，没有责任承担能力，若产生纠纷，被侵权村民的权益将无法得到救济。立法中应完善村民行使权利的程序及虚化该权利所应承担的责任。

（四）承包权利人不予耕种承包地处置方式问题

土地转包限制严格。调查显示，当农民外出打工，无法耕种土地时，57.64%的人选择将土地转包，23.84%人选择雇人耕种，11.11%和7.41%的人选择暂交村集体或撂荒。以上数据表明，过半数的村民无法耕种土地时选择转包，同时有接近20%的村民选择暂交村集体或撂荒，这显然不利于土地资源的优化利用。究其原因，我国2003年的《农村土地承包法》对农村土地流转作了严格的规定，一方面要求土地流转应当经发包方同意，另一方面要求土地承包经营权转让后的受让方是从事农业生产经营的农户。此规定产生了两个不利后果，其一是造成流转封闭，不利于农村土地资源的优化配置，另一方面，无法真正按照市场价格转让，不利于转让方转让收益的实现。如何在限制耕地性质的同时，放宽流转方式和流转对象的限制，是一个值得考虑的问题。

（五）土葬使用土地范围问题

坟地占用耕地现象严重。《土地管理法》第36条规定，严格禁止占有耕地作为坟地，对于坟地，应限制在农村山地、非可耕地之上，以保障耕地的可持续保有。但调查显示，使用村里的公共墓地占比49.77%，使用村里荒地的占比19.21%，在自己的承包地进行土葬的占比22.92%，使用他人的承包地并支付一定的费用的占比8.10%。由此可知，虽然国家已经出台了相关的法律，明令禁止坟地占用耕地，但是，在农村一直保持着“入土为安”的传统思想，坟地占用耕地的现象在农村依然十分严重，大片优质的耕地变成坟地。坟地成为我国土地立法中亟须解决的一个关键性问题，有必要探讨将利用荒地统筹规划、提供公共墓地等方式法制化，以规范坟地的使用。

（六）宅基地使用权可否转让问题

宅基地使用权可否转让认知模糊。调查显示，26.39%的村民认为可以将宅基地转让给本村村民，35.88%的村民认为宅基地可以任意转让，19.68%的村民认为不可以转让，18.05%村民的表示不清楚。数据表明，村民对宅基地使用权可否转让的问题认知模糊，该认知现象根源于我国现行关于宅基地转让的规定比较混乱。《物权法》明确了宅基地使用权是一项独立的用益物权，村民具有在农村集体土地上建造住宅及其附属设施的权利。对宅基地使用权是否可以流转，物权法未作出明确规定。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该规定仅是对村民宅基地分配申请资格的限制，而非对宅基地使用权转让的禁止。对于宅基地使用权转让的条件和方式却无明文规定。我国现行关于宅基地使用权的规定分散，没有统一明确的规定，导致村民法律认知模糊，宅基地的转让秩序混乱。立法中，应将宅基地使用权可否转让问题予以明确，并辅之以配套制度。

（七）房屋买卖，亲属和同宗族人是否享有购买优先权问题

优先购买权范围过宽。基于“财产祖有”和“家族公产”的观念，在农村出卖土地和房屋有优先亲属、邻居先买的习惯。调查显示，34.49%的村民认为不存在优先权，13.20%的村民认为只有亲属才享有优先权，42.36%的村民认为亲属和邻居都可以优先，且不分先后，9.95%的村民认为亲属优先于同宗族的其他人。数据表明，村民认为不仅亲属有优先权，邻居也享有优先权的达过半数之多。关于优先购买权的问题，在我国现有立法以及司法解释仅规定近亲属享有。比如，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第24条第1款规定，当出租人将房屋出卖给近亲属的，房屋承租人主张优先购买权的，人民法院不予支持。考虑到尊重卖房人所有权、保障交易自由，享有优先购买权的人限于近亲属是较合理的选择。

（八）房屋买卖取得方式问题

房屋登记意识淡薄。《物权法》第9条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。房屋作为不动产，依照法律规定，其转移经登记方能产生物权变更的效果。依据调查数据，59.95%的村民认为房屋产权转移应当过户登记，23.38%的村民认为以签订契约为准，但必须有中间人担保，11.81%的村民认为依口头约定即可，而4.86%的村民则认为需交付房屋钥匙。据此表明，仍有相当部分的村民认为购买房屋不需要登记，仅通过签订契约或交付钥匙实现。对于房屋交易效力，过户登记并非村民交易意识中的大事，关键在于钱财两清。我国现行民事立法有关农村私有房屋买卖的规定仅有《土地管理法》第62条，该规定仅明确农村村民出卖住房后，不能再申请宅基地，并无农村私有房屋买卖条件和程序的具体规定，引发了交易秩序的混乱和法律适用上的困难，由此引发的纠纷频繁。立法中应考虑农村私有房屋的特殊性，制定相关配套制度。

（九）动产买卖交付方式问题

动产所有权移转以交付为主。《物权法》第23条规定，动产物权的设立和转让，自交付时发生效力。调查显示，农村的动产所有权移转，76.39%的村民认为直接交付，6.02%的村民认为需要找中间人证明，10.19%的村民以签订书面协议为准，7.40%的村民认为需要作标记。数据表明，农村动产所有权的移转，买卖双方直接交付为其主要方式，这与物权法规定相同。但仍有6.02%的村民保持中国农村传统习惯，即找一个双方都信任过的中间人作为交易的见证人。应当承认，中间人往往能发挥促成交易的完成和及时解决纠纷的作用，但并非产权转移实现的必要和充分条件。总体而言，在动产所有权的移转方式方面，农村地区的方式符合我国《物权法》的相关规定，与其他地区并无区别。

（十）大额借贷担保方式问题

宅基地上房屋流转受限不利村民融资。《物权法》第184条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。调查显示，大额借贷担保时，29.63%的村民找中间人担保，41.80%的村民用自己的房屋担保，9.35%的村民用承包的土地担保，19.22%的村民用其他财产担保。数据表明，在进行大额借贷时，有近半数的村民选择用自己的房屋做担保。显而易见，建在宅基地上的房屋禁止抵押，即村民无法通过金融机构实现融资需求。现实中，农村融资，多是民间借贷。而这种发生在亲戚、熟人、朋友之间的借贷，往往缺乏严格的法律程序，若产生纠纷很难保障债权人的利益，同时也增加社会不安定因素。我国立法应加强农村产权制度改革，激发农村发展活力，通过对土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地上房屋所有权等权属进行确权登记颁证，建立农村资产流转平台，破解农村融资难问题，寻求一套适合农村借贷的法律制度。(www.xing528.com)

（十一）捡拾遗失物处理方式问题

拾金不昧和社会风气的淳化需从法律制度层面推进。拾物返还不仅是我国的传统美德，也有明确的法律规定。我国《物权法》第109规定：拾得遗失物，应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关部门。该规定明确了遗失物应当返还权利人，却未提及返还后的报酬请求权，仅由《民法通则》第79条规定“由此支出的费用由失主偿还”。调查显示，捡拾遗失物时，48.38%的村民认为应该归还失主，不可以要求酬金，25.93%的村民认为上交村委会或派出所，14.12%的村民认为应归还失主，但可以要求酬金，只有11.57%的村民认为可以归自己所有。数据表明，对遗失物的处理方式有三种态度，一是归还失主，不得要求酬金；二是归还失主，可以要求酬金；三是拒绝归还。就社会现状而言，我国遗失物拾得后的归还比例并不高，拾得后相关的归还配套制度不完善，结合调研数据，倾向于第一种态度的比例未过半数，这既是社会公众的普遍态度，也是对这一现象和规则的认识。拾金不昧固然可贵，但物归原主，物尽其用，各得其所更加重要，并且与善良社会风俗也并不相悖，从另一个角度来看获酬制度也是对不昧行为的积极肯定，是推进文明、促进道德建设的方式。破解该问题，应考虑赋予拾得人享有报酬请求权和在一定条件下取得遗失物所有权的权利。

（十二）发现埋藏物处理方式问题

发现埋藏物处理方式有待突破。我国《物权法》第114条规定：拾得漂流物、发现埋藏物或者隐藏物的，参照拾得遗失物的有关规定。文物保护法等法律另有规定的，依照其规定。即自发布招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。　调查显示，发现埋藏物时，44.91%的村民人认为埋藏物应归国家所有，12.73%的村民认为如能确定原所有人，应予以归还，32.64%的村民认为可以归自己所有，只有9.72%的村民认为应归集体。数据表明，发现人将埋藏物上交国家的积极性并不高，关于发现大额埋藏物后引发的争议在媒体上不时出现，总体而言，受以往“颗粒归公”等奉献精神和公有主义的影响，我国的法律规定给人们的道德标准和觉悟程度设定了较高的标准，如何结合我国的现实，借鉴国外发现人有限取得埋藏物所有权制度的做法和经验是一个值得探讨的课题。

（十三）打群架责任承担主体及责任划分问题

打群架责任承担以“带头者”为主。打群架致人伤亡的责任承担问题，我国现有立法已形成了相对成熟的处理机制。在民事法律框架下，我国《侵权责任法》第8条规定：二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。调查显示，认为打群架时带头人承担全部责任的占38.43%，认为带头者承担主要责任、其他参与人承担补充责任的占34.49%，认为所有参与人平均分担的占19.44%，认为所有人承担连带责任的只占7.64%。按照农村“枪打出头鸟”传统思想，大部分人（72.98%）认为责任应当主要由带头打架者承担，只有当带头人无力承担全部责任时，才会要求其他参与人承担剩余责任。村民的传统思想反映了，每个行为人只应对自己行为导致的损害后果承担责任的朴素观念。我国《侵权责任法》采用共同侵权人应负连带责任这一立法模式，忽略了各加害人在实施共同侵权行为的过程中对损害结果所起的作用、过错程度等因素，破坏了加害人之间的利益平衡。立法中可结合村民的传统思想，同时借鉴国外“客观共同”说等责任划分标准，进一步修订共同侵权人的责任处理机制。

（十四）签订“生死状”致害赔偿责任承担问题

签订“生死状”现象已少见，但对由此引发的赔偿问题认识模糊。所谓“生死状”，即一方即使故意给对方造成伤亡，也不应承担责任的约定。此类约定明显与社会公共秩序、善良风俗相违背，不应承认其法律效力。我国《合同法》第52条明确规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《侵权责任法》第16条规定，侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。调查显示，68.06%的人认为农村目前没有这种情况，16.44%的人认为应由致害人赔偿，占9.95%的人认为不能要求致害人赔偿，同时，5.55%的人认为可以要求致害人适当给予一点补偿。数据表明，发生攸关生命的行为之前，签订“生死状”的情况在农村已很少出现，但是对由此产生的赔偿问题村民仍存在模糊认识。即村民对签订“生死状”后侵权行为可能产生的法律后果并不明确，对于这种业已基本消失的社会现象我们无须再给予过多的关注，但就由此产生的赔偿问题，仍有部分村民认识不清。

（十五）帮工人损失责任划分问题

义务帮工人责任需明确。所谓义务帮工，是指为了满足被帮工人生产或生活方面的需要，帮工人不以追求报酬为目的，为被帮工人无偿提供劳务的行为。调查显示，认为应由被帮工人承担全部责任的占29.40%，双方共同分担的占27.08%，另有33.56%的被调查者认为被帮工人应给与适当补偿，仅有9.96%的被调查者认为应由帮工人自己承担损失。数据表明，村民对该问题没有较为统一的认识。主要原因是，本问题选项的设计并未区分帮工人损失产生具体原因，被调查人的回答多是根据自身的经验和判断做出。关于帮工人致人损害的责任承担问题，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第13条和第14条有明确的规定，我国《侵权责任法》未从立法角度将义务帮工责任单独规定为一类侵权行为形态加以规定，未来立法中应当考虑吸收成熟的司法解释做法，单独规定义务帮工责任。

（十六）养子女对亲生父母遗产是否享有继承权问题

养子女对亲生父母是否享有继承权认识模糊。根据我国《收养法》第23条规定：自收养关系成立之日起，养父母与养子女间的权利义务关系，适用法律关于父母子女关系的规定；养子女与养父母的近亲属间的权利义务关系，适用法律关于子女与父母的近亲属关系的规定。养子女与生父母及其他近亲属间的权利义务关系，因收养关系的成立而消除。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》第19条规定，被收养人对养父母尽了赡养义务，同时又对生父母扶养较多的，除可依继承法第10条的规定继承养父母的遗产外，还可依继承法第14条的规定分得生父母的适当的遗产。调查显示，养子女对亲生父母遗产是否享有继承权问题，25.44%的村民认为没有继承权，13.84%的村民认为如果还有其他子女，则没有继承权，48.45%的村民认为有继承权，12.27%的村民认为可以适当继承。以上数据表明，相当比例（60.72%）的村民认为养子女可无条件继承亲生父母遗产，这与继承法上权利与义务对等原则相悖。

（十七）遗产继承优先权主体问题

传统习惯中遗产继承优先权主体与法定继承规定不符。中国是一个家庭观念很强的国家，让财富在家族乃至家庭内流转和传承是亘古不变的理念。简单来讲，多数人都希望将财产留给自己的亲属。《继承法》第10条规定：“遗产按照下列顺序继承。第一顺序：配偶、子女、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承。”调查显示，36.81%的村民认为应由配偶优先继承，26.16%的村民认为应由子女优先继承，28.47%的村民认为应由配偶、子女和父母平均继承，只有8.56%的村民认为应由父母优先继承。数据表明，传统习惯中，配偶的继承地位优先于子女；而父母一般不参与继承。实践中，配偶对遗产的继承优先权，体现为对财产的掌管权而非所有权。被继承人去世后，遗产一般不予分割继承，而由配偶负责掌管，只有在夫妻双方均去世后，才由子女分割继承。由于“家产不外移”的传统观念，使得传统的继承习惯与法定继承顺序存在差异，立法中应该对传统继承习惯予以考量。

（十八）解除婚约是否承担赔偿责任问题

解除婚约需承担赔偿责任认识一致。我国法律没有关于婚约的相关法律规定，对于婚约也没有相关的法律保护。解除婚约后，提出解约的一方是否要承担赔偿责任仍属法律空白。调查显示，33.56%的村民认为婚约有效力，要承担赔偿责任，25.69%的村民认为由于一方为结婚做了准备，提出解约的一方要承担赔偿责任，33.1%的村民认为一般情况下不需要，除非提出解约的一方恶意骗婚和骗彩礼，7.65%的村民认为婚约没有约束力，解约不用承担赔偿责任。数据表明，认为绝对不需要承担责任的村民只占7.65%，按照传统习惯，对于提出解除婚约的一方，绝大部分村民认为需要或者附条件的需要承担责任。对于婚约的性质应属于亲属法上的契约，兼具亲属法与债法的双重属性。依照我国现行法律，一方违反婚约，无论其是否有过错，均不能要求其承担损害赔偿责任，不利于婚约关系的调整和纠纷的解决。婚约立法是填补法律漏洞，充分发挥法律社会导向功能之必需。

（十九）解除婚约后彩礼是否可返还及处理方式问题

解除婚约后返还彩礼为传统习俗。按照传统的风俗习惯，彩礼是男方要娶他家女子为妻时，向女方下的聘礼。对于彩礼的性质，是一种附条件的赠与行为，给付彩礼蕴涵需对方答应结婚为条件。调查显示，认为需要返还，不返还找媒人或中间人协调的占53.24%，11.81%的村民认为需要返还，不返还向法院起诉，22.22%的村民认为，彩礼属对方赠与，不需要返还，12.73%的村民认为除非对方存在过错，否则不需返还。数据表明，65%的村民认为解除婚约后需要返还彩礼.返还彩礼是我国农村的传统婚俗习惯。我国《婚姻法解释（二）》第10条规定，对双方未办理结婚登记手续；双方已办理结婚登记手续但确未共同生活；婚前给付并导致给付人生活困难的三种情况，当事人请求返还彩礼的，应当予以支持。最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》第19条规定，借婚姻关系索取的财产，离婚时，如结婚时间不长，或者因索要财产对方生活产生困难的，可酌情返还。现行法律对彩礼返还问题已有相关规定，但现实中因解除婚约而发生的返还财产问题十分复杂。因此，立法应尊重农村婚俗习惯，完善相关配套制度。

（二十）结婚判断依据问题

婚姻登记未完全普及。《婚姻法》第8条规定，要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证，取得结婚证，即确立夫妻关系。调查显示，67.13%的被调查者认为领取结婚证是结婚的判断依据，27.08%的认为是办酒席，另有3.24%认为同居即可，其余为2.55%。数据表明，虽然村民大部分认为只有办理结婚证才受法律保护，但在农村很多地方，一直到现在还以摆喜宴为正式结婚的标志，宣示婚姻的成立。婚姻登记并未完全普及，因未领结婚证使其权益无法受到法律的保护的现象更甚，引发社会家庭的不稳定。应加大对村民法律宣传教育的力度，发挥法律的引导功能。