城市空间治理理论与实证：第5章制度变革

所谓管理是管理者通过计划、组织、指挥、协调和控制来推动实现组织目标。这一系列行为是否合理、合规、合法，取决于围绕管理活动特征所制定的行为规范，这些行为规范的总和则构成了管理的制度安排。城市空间治理的对象是城市空间资源，管理主体则是政府，政府依据城市空间治理的制度安排对城市空间资源的配置实施管理，实现城市空间资源的优化配置和可持续利用。

改革开放以来，中国已构建起一套有关城市空间治理的制度体系，这套制度极大地激发了中国城市发展的活力，城市发展的速度与规模迭创新高。但同时资源过度消耗、环境急剧破坏和社会冲突频发的问题也随之而来，与新常态下的核心价值观和国家发展理念存在着诸多的不适应。本章试图在前述几章有关城市空间增长的进程与趋势、动力机制、制度环境讨论的基础上，对当前的制度安排提出改良与优化建议。

新公共管理理论主张将行政管理活动中高度集中的决策权、执行权、监督权予以分解，三种行政管理权力由三个平行的职能部门独立行使，从而达到行政管理权责明确、相互制衡的制度设计目标。尽管受制于中国传统和现有的制度环境，其所形成的权力制约只能是一种有限的制约，但是相对于传统的部门集权体制，行政权力三分在一定程度上分解了行政权力，实现了权力的分散化，达到了一定程度的权力制衡。比如，决策权与执行权分离，在规则制定与利益分配过程中，决策部门很难与执行部门合谋。同时，由于决策部门、执行部门、监督部门的分立，三者利益不再完全一致，任何一个部门的行为都始终处在其他两个部门的牵制和监督当中。

城市空间治理是政府行政管理的重要职能，改革开放以来，空间治理的决策权、执行权和监督权由单一职能部门行使，自定规则、自己执行、自我监督，高度集中的行政权力配置，极大地释放了发展的效率，推动了城市空间的快速扩张，但也易于产生权力寻租、腐败的现象，甚至引发一系列资源、环境及社会问题。新常态下，必须重构城市空间治理体制，构建决策、执行、监督相对分离、相互制衡的制度框架，建议制度框架如下。

（1）行政职权三分。(www.xing528.com)

将原集中于城市空间管理的职能部门的决策权、执行权、监督权予以分解，根据职能分工组建以城市空间管理为工作对象的决策部门、执行部门和监督部门。比如将原城市规划局的规划编制决策职能剥离，组建城市规划委员会；将规划监察职能剥离，组建城市空间管理监察局；原城市规划局仅仅保留建设项目的批前、批中、批后管理的职能。三个职能部门行政职权平行，直接隶属市政府，对市政府负责。

（2）行政事权集中。

将原分散于政府多个职能部门的涉及空间资源管理的决策、执行、监督职能分别整合形成一个决策部门、一个执行部门、一个监督部门。比如将分散在发改委、国土、规划等部门的空间规划决策职能进行整合，组建空间规划委员会，实现多规合一，集中决策。

这一新的行政制度安排必须伴随空间治理的法律制度的变革。