城市空间治理的间接政策工具：理论与实证

作用对象并非是城市空间，但对城市空间资源的配置又产生重要影响的政策工具称为城市空间治理的间接政策工具。实践表明，经济政策、人口政策、住房政策、行政绩效考核政策等尽管不直接调整城市空间资源的配置，但是对城市空间资源的配置仍产生重要影响，间接作用于城市空间治理。

6.2.2.1　经济政策

经济政策是政府为实现经济发展目标，指导和调节经济活动，在经济领域所设定的行动准则和措施，是产业政策、财政政策、税收政策、货币政策、贸易政策等的总称。经济活动中，对空间资源配置产生作用的经济政策有产业政策、财政政策、税收政策等。

实行社会主义市场经济体制改革四十余年来，中央和地方各级政府根据经济发展环境的变化不断地出台促进经济发展的各项政策，这些政策的实施直接推动了经济发展，同时又间接影响了空间资源的配置。改革开放以来，国家制定对外开放政策，设立了五个经济特区、十四个沿海开放城市、十五个保税区、二百六十个沿海经济开放市县。这些地区因获得了政策支持，经济取得了快速发展；与此同时，沿海地区的空间资源被快速地开发利用，城市空间急剧扩张，呈现区域空间蔓延的态势。正所谓“走了一城又一城，城城是乡村；走了一村又一村，村村似城镇”。

经济政策中的产业政策对空间资源配置的影响是深刻的。产业结构政策影响到空间资源利用的效率，改革开放的前二十年，国家并没有对产业结构进行严格的规制，劳动密集型、资源消耗型的低端产业发展迅猛，土地资源消耗大、利用效率低；而产业布局政策则影响到空间资源利用的格局，部分地区为实现产业布局的目标，恣意开山填湖，牺牲生态资源、破坏生态环境的现象时有发生。

经济政策中的财政政策对空间资源配置的影响同样深刻。1994年实行的分税制财政管理体制极大地鼓舞了地方政府实施土地财政政策，土地出让金成为地方政府财政的主要来源，与房地产新政结合，共同推动了城市空间的快速扩张；地方政府为了拉动投资出台了税收减免政策、零地价政策，导致产业园区快速扩张，土地利用效率普遍低下。

6.2.2.2　人口政策

人口政策指政府为了达到预定的与人口有关的经济、社会发展目标而采取的旨在影响生育率、死亡率、人口年龄结构、人口素质、教育程度、道德思想水平以及人口迁移和地区分布等方面变化的一系列措施。其中人口迁移及人口的地区分布与空间增长有必然的联系，而户籍、人才引进等政策是导致人口迁移和人口地区分布改变的主要原因。

人口的城镇化是城镇发展的基本动力，是城市空间扩大的基础，是吸纳流动人口促进城市发展的重要手段。目前，流动人口分布的空间格局具有较强的稳定性，长三角、珠三角和京津冀等城市群仍然是流动人口的主要集中地，但城市群内部的空间结构差异显著。长三角地区形成了规模上“一主两副多极”、空间上集中和分散相结合的基本格局，京津冀地区呈现出典型的“一主一次”的双极化格局，而珠三角地区则是规模上“多极并立”、地域上紧密连接的城市群。随着山东半岛、福建沿海和辽宁中南部等城市群的快速发展，流动人口的沿海集中区有连绵化的趋势。内陆地区的省会等特大城市也吸纳了大量的流动人口，同时流动人口分布重心出现了明显的北移。流动人口的空间分布呈现显著正向的空间自相关，长三角高值集聚区规模最大，扩散作用也最强^[6]。

城市空间与城市人口数量相对应，上述城镇群中的超大、特大城市已经处于城镇化的高级阶段，对流动人口有极强的吸引力，但是因为人口过度集聚产生公共安全、公共交通和卫生健康等城市病问题，许多城市已采取收紧人口的管理政策，主要表现在“积分落户”等严格的户籍政策上。内地各省会城市和中心城市还处于城市化的增速阶段，所以表现出较为宽松的人口政策，部分城市甚至还在吸引流动人口方面设置若干优惠条件。

而这些人口政策相应地会对城市空间增长带来影响，城镇常住人口更是计算城镇建设用地规模的直接指标。据住建部督察组相关信息披露，目前全国城市总体规划所测算的人口之和比全国实际总人口多出一倍，达到三十多亿，城市建设用地指标也相应比实际需要多很多，从中可见人口政策对城市空间增长具有较强的间接影响作用。(www.xing528.com)

2019年中国大陆的城镇化水平已经达到60.6%^[7]，目前正处于城镇化发展的转型期，如何利用好人口政策引导城镇化健康合理发展，吸引人口在城市合理集聚是非常重要的问题。不同的城市和地区尚处在不同阶段，人口政策不能“一刀切”，同时也不能“各自为政”，必须在“全国一盘棋”的总思路下进行调控，引导人口在不同时空不同城市集聚，促进集聚点的配套发展和空间有序增长，推动城镇空间健康发展。

6.2.2.3　住房政策

住房政策是政府公共管理事务的重要组成部分。所谓住房政策，一般是指政府干预和解决住房及其相关问题的措施，具有经济功能和社会功能。在大多数实行市场经济的国家，住房政策既是一项经济政策，又是一项社会政策^[8]。住房政策从对象上可以分为商品房政策和保障房政策。作为经济功能，住房政策的主要目标是维护房地产市场的运行秩序，推动以住房为主的房地产经济和房地产市场的发展，拉动国民经济的增长，并促成人们依据其购买能力从市场上获取住房，注重资源的配置效率。作为社会功能，住房政策的主要目标则是利用公共财政及现有的社会资源，扩大住房供应方式和供应量，增进社会的整体福利，以保障全体社会成员的住房权利，保障社会财富的公平分配，维护社会公平正义^[9]。在现阶段，住房问题已不只是简单的经济问题，而是复杂的政治问题和社会问题，它不仅涉及公民个人的基本住房权益、市场各主体之间的利益均衡，还涉及社会财富的公平公正分配、住房及城市空间增长等重大问题。

商品房政策如曾经颁布的关于房地产的“9070”政策，2006年为调控楼市过快上涨，住建部等九部委联合制定了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。其中规定“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90 m2以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”。这在一段时间内确实起到一定作用，城镇的空间利用更加集约了，城市发展也较为紧凑。自2014年底以来，房地产市场的迅速升温带来了大量社会问题，除北京、深圳、上海之外，合肥、武汉、长沙、济南、郑州也开始颁布实施新的商品房建设、经营、销售和贷款政策。如武汉推出的商品房限购措施如下。①住房限购限贷范围为江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区以及武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区（不含汉南区）、武汉市东湖生态旅游风景区等区域。②在本市无住房的居民家庭，在上述区域购买首套住房申请商业性个人住房贷款的，最低首付款比例为25%。③在本市拥有一套住房的本市户籍居民，在上述区域购买第二套住房申请商业性个人住房贷款的，最低首付款比例为50%。在本市拥有一套住房的非本市户籍居民家庭，在上述区域购买住房的，暂停发放商业性个人住房贷款。④在本市拥有2套及以上住房的本市户籍居民，在上述区域购买住房的，暂停发放商业性个人住房贷款。在本市拥有2套及以上住房的非本市户籍居民家庭，暂停在上述区域向其出售住房^[10]。由此可以预见，武汉外围城市组团空间扩展将会因此受到影响。

除了商品房政策之外，在中央政府强力推动下，从2011年起，保障房建设成为地方政府的硬性任务。根据住建部相关统计，2011年到2013年底，全国城镇保障性安居工程累计开工2490万套，基本建成1577万套。截至2014年8月底，已开工3140万套，基本建成1977万套，这意味着相对于“十二五”规划的3600万套任务，已开工套数和基本建成套数分别完成了计划的87%和55%。这么大规模的保障房建设，相应的城市建设用地指标也需要增加。国土部公布的2011年住房土地供应计划，计划供应量达到21.8×104hm2，比上一年度提高了18%。其余各项指标也均有所提升。其中保障性安居工程计划供地7.74×104 hm2，比2010年实际供地量增加了一倍多，保障性安居工程新增供地也将占到住房用地总供应量的30%以上。所以保障房发展政策也成为间接推动城市空间发展的重要因素。

6.2.2.4　行政绩效考核政策

第4章在讨论城市空间治理的制度环境中提出“为增长而竞争”的政府行为逻辑，这一逻辑的原始起点是政府行政绩效考核政策。改革开放以来，行政官员的绩效考核受GDP的影响较大，驱使行政官员利用手中的政策工具实现GDP最大化，而根据城市经济发展现实情况，“卖地”是目前地方GDP最主要的增长手段，对于地方财政收入来说就更是如此，不少城市包括北京的土地出让金占财政收入的比例接近50%，个别地方的土地出让金甚至占到了政府财政收入的60%。“土地财政”的比重极大地影响到了“为增长而竞争”这一逻辑^[11]，在“财权上收、事权下放、人事任命权集中”所构成的政府内部治理结构中，形成了基于行政绩效考核政策的城市空间增长动力。

在城市扩张过程中，政府借助土地资源的资本化，为提高产出而加大投入。同时，在GDP导向考核机制作用下，土地财政借助银行信贷能够获得类似通过发行货币促进经济增长的“乘数效应”，可以取得成本低、见效快的结果。增加建设用地不仅能直接提高机构和个人的自有资本金，而且还可以通过土地抵押贷款，放大土地持有机构和个人的信用，进而把数倍于土地价值数量的银行信贷转换为带动经济增长的社会总投资。按照北京大学中国经济研究中心课题组（2011）总结的“供地融资”经济流程，在土地开发带动城市化和经济增长的现象背后，隐藏着“农地→建设用地征用→政府向机构和私人转让土地使用权→土地评估→抵押和信贷→投资形成”的流程^[12]。正是由于这种乘数效应，形成了GDP和地方财政收入的“双增长”，这种现象的空间表现则是各种新区、开发区、工业区、大学城、高铁城、航空城等的建设，政府采取创办园区、以地招商引资方式，推进建成区高速扩张。据统计，截至2005年，中国各类开发区共计6866个，规划用地面积3.86×104km2，超过全国现有城镇建设用地3.15×104km2的总面积^[13]。在GDP考核导向刺激下，土地财政通过乘数效应，显著地推动了城市化进程和经济增长。同时造成了城市用地的无序扩张和低效利用，1990—2000年，中国土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍。2001—2010年间这一趋势更加明显，城市建设用地面积扩大了83%，但城镇人口仅仅增加了45%，两者间的比例扩大到1.85倍^[14]。另一方面，现有征地制度保证了从征地到出让环节的低交易成本，于是地方政府必然更倾向于从土地增量中寻找增加财政收入和GDP的机会，热衷于“摊大饼”式的城市化扩张模式。

在目前这种行政绩效考核政策中，城市规划更多地扮演了地方政府获取空间资本的工具角色，以地生财的行政理念必然导致城市用地无限扩张。所以，对政府官员考核形成的行政绩效政策从某种程度上说也对城市空间增长间接地带来影响。