城市空间治理政策的协同作用机制的理论与实证

6.3.2.1　经济政策与直接政策的协同作用机制

经济政策作用于货币市场和财政市场，通过对经济的拉动使用地不断扩张。然而在经济政策正向刺激用地的同时，城市规划的规划管理和土地利用总体规划的土地管理也发挥其对土地的调控作用，与经济政策发生协同作用，对正向刺激用地的过程起到过滤效果，最终综合作用于用地增长。但过高的经济目标、过快的经济增长速度必然导致资源浪费和环境破坏，经济的发展以城市的不可持续发展为代价，规划管理和土地管理的调控作用此时则必然被激发。通过对土地总量规模、土地开发区位的限制，规划管理和土地管理反作用于经济政策，对过高过快的经济增长目标进行反馈调节，从而促使经济政策的调整或重新制定。

规划管理与土地管理基于规划管理体制内部发现的问题，通过规划政策与土地政策的反馈调节进而对城市用地、空间增长进行控制与引导，与经济政策协同作用于土地市场。经济政策与规划政策协同作用机制示意图如图6.17所示。

图6.17　经济政策与规划政策协同作用机制示意图

6.3.2.2　人口政策与直接政策的协同作用机制

人口政策推动城镇化人口发展，促进城市农村居民向非农居民转化，吸引异地非农人口的集聚，其他相关人口利好政策也拉动人口向城市集聚，共同促进城市的用地扩展。然而，城市配套的公共服务设施、市政设施有一定的容纳度，在容纳范围之外的城市人口会增加城市运行的负担，降低城市运营的效率，继而对城市发展产生阻碍。故规划管理和土地管理应预先对城市人口规模进行预测，在人口容量达到饱和之前对城镇化人口规模进行限制，对人口流动进行政策调控，间接控制人口过快过多集聚，避免人口过多转化集聚突破用地总量对人口容量的承受能力。

在城市发展过程中，通过城市人口预测对人口政策和其他人口利好政策进行反馈调整，保证城市化率的人口目标，同时协调配套设施与人口的协同增长，使城市人口在合理阈值范围内健康增长，保证城市人口与用地的协调发展，从而使人口政策与城市规划和土地利用总体规划发挥协同作用，共同促进城市用地合理增长。人口政策与规划政策协同作用机制示意图如图6.18所示。

图6.18　人口政策与规划政策协同作用机制示意图

6.3.2.3　其他政策与直接政策的协同作用机制

（1）交通政策与规划政策的协同作用机制。

城市规划政策对城市新区交通基础设施的投入力度进行整体把握，对老区基础设施的改善进行容量调整，对城市整体发展道路交通的要求进行统一规定，对配套设施容量进行门槛设置，对交通基础设施建设过程中的用地布局和规模进行反馈调整，使得交通发展与用地扩展相适应。

当城市在交通政策导向的作用下出现发展方向偏离（如城市近郊的蔓延）或城市用地失控的情况，城市规划和土地利用总体规划会利用其政策属性反馈调整交通政策，与交通政策协同作用于用地发展。交通政策与规划政策协同作用机制示意图如图6.19所示。

（2）行政政策与规划政策的协同作用机制。

图6.19　交通政策与规划政策协同作用机制示意图

针对行政政策给行政长官带来的政绩压力从而造成的城市用地无限扩张的情况，规划审批权的上收政策可以明显减弱这种趋势。上收区级长官规划管理行政权限，用行政政策保证规划管理的公正与合理，避免土地财政经济刺激对规划管理产生的负面作用，使得市级规划设想得到政策保障，规划管理秩序得到维护，规划工作能够顺利进行。而审批权的上收也是基于规划管理权下放的效果而做出的决定，是规划管理效率与规划管理效果博弈的结果，其平衡的保证就是行政权力的下放与集中，是行政政策与规划政策相互调整协作控制用地的集中表现。行政政策与规划政策协同作用机制示意图如图6.20所示。(www.xing528.com)

图6.20　行政政策与规划政策协同作用机制示意图

（3）综合政策中规划政策的协调作用。

在综合政策中规划政策起到相应的协调润滑作用。如在“两型社会”资源节约的目标要求下，土地的集约节约利用，对土地混合布局模式的设想都从规划政策的角度积极响应政策总目标；在“两型社会”环境友好的标准下，规划政策也从宏观至空间管制，微观至绿色廊道、景观轴线的打造等不同角度、不同层面契合了政策要求，从而调控用地发展以期达到政策总目标的要求。

6.3.2.4　城市空间治理政策协同作用机制的案例讨论

1.人口政策与规划政策协同作用

美国科罗拉多的Boulder市原本仅有9.3万人，20世纪60年代至70年代城市急速扩张，该市制定人口政策，要求确保人口增长率大大低于60年代，并制定了相应的管制条例：住宅开发增长率低于1.5%，即大约每年450个住宅单元的增量。同时Boulder还建立了城市的绿带系统，作为遏制城市蔓延的界线。

佛罗里达州的Boca Raton是一个风景旅游城市，20世纪60年代该市发展迅猛，1972年该市制定政策：将城市发展规模限制在4万个住宅单元以下，即不超过10.5万人，除独户式和两户并联式以外的所有住宅开发项目“暂停开发”，并重新制定区划规定来降低规划许可的密度上限。

这两个案例说明西方国家具有一定自治权的城市，可以同时出台人口政策和规划政策控制城市空间增长^[19]。

2.基础设施建设管理政策与规划政策协同调控用地发展

Ramapo是位于纽约市通勤距离内的一个半乡村型的小镇。1969年，鉴于两条干线公路贯通给城市带来的增长压力，该镇通过了一项中低密度开发的综合规划，并随后修改了区划条例，要求只有在完成基础设施配套之后才能进行居住区的开发建设。同时，该镇还批准了一项为期18年的基础设施建设预算，为此设立了一个评分制度，每个开发项目都要根据市政设施的配套完善程度来打分，凡不满15分的一律往后压，直到配套完成。新条例实施之后，Ramapo的住宅建设量立即下降了2/3。1972年建筑承包商曾上诉法院，但这项开发管制制度得到了纽约最高法院的支持，因而诉讼未果。尽管由镇来控制基础设施的供给引起了人们对这一制度的批评，但其创新的规定、积极的司法支持和广泛的宣传，仍使它在增长管理的传播中产生了决定性的影响^[20]，是典型的通过基础设施配套完善程度控制城市空间增长的成功案例。

Petaluma在1960年只有1.5万人，受旧金山向北蔓延的郊区化的冲击，1968—1972年，每年都新迁入约2000居民。虽然该市也有相应的住宅开发规划和配套建设，但到了20世纪70年代初，其上下水系统就已达到满负荷状态，新建的小学也因严重超员而不得不将学生分成两批上课。1971年该市实施“暂停开发”，腾出时间来反思总体规划，并于1972年制定了“住宅增长上限”政策来限定住宅增长的规模与速度，将每年的住宅开发量控制在500个单元以内，尤其限制超过4个住宅单元的新开发项目，鼓励对市内零星地块的利用，以恢复市中心的活力。

3.多种政策协同作用

马里兰州于1997年通过5项立法提案，包括《精明增长地区法1997》《农村遗产法1997》《棕地复兴计划》《创造就业机会税收鼓励计划》和《就近工作居住计划》，这些法案成为控制城市空间增长的主要政策法规，很好地引导了城市的增长。

加利福尼亚州于2001年通过了《加利福尼亚农田保护债券法》，它可授权州政府以出售债券的方式来购买因蔓延而受到威胁的地区的农田开发权，以促进城市内填式发展。

在波特兰市，《波特兰地区规划2040》提出的主要策略为：严格控制城市增长边界，规划预测到2017年城市将会新增人口40%，但城市用地范围将只增加2%；将城市用地需求集中在已有的城市中心和公交走廊周围；增加既有居住密度，减少每户住宅的占地面积；增强对绿色空间的保护；迅速扩大轻轨系统与公交系统的服务水平和能力。

奥斯丁市政府1998年划出两个主要的精明增长区：DDZ（desired development zone）和DWPZ（drinking water protection zone），以限定城市增长边界；通过邻里规划保护和增强传统邻里关系，维护生态敏感区和提高环境质量，提供多样性交通方式改善可达性和机动性，再投资城市内核来促进经济发展；采取多种方式刺激和吸引对城市的投资。