国外城市空间治理政策工具与实证成果

6.1.2.1　城市增长边界

1.城市增长边界的基本概念

第二次世界大战以后，随着美国经济的快速回升，在汽车、石油工业的持续繁荣和高速公路网等基础设施不断完善的条件下，美国城市的郊区化现象进一步演化为城市蔓延现象。低密度的城市建设逐步占领城市周边的农田、森林等自然空间，严重破坏了自然生态环境；同时，由于人口和就业岗位流向郊区，资产阶级和中产阶级率先逃离城市中心区，城市中心区社会分化严重，并急剧衰落，成为低收入人群和有色人种的聚集地，以及抢劫、贩毒等恶性犯罪的聚居之地。为解决上述城市发展的问题，美国设立了一种新的政策管理工具——城市增长边界（UGB）。城市增长边界最早在美国的塞勒姆市实行，它是一条城市和乡村用地的分界线，通过在城市的外围设定发展边界，把城市的发展限定在一定的区域内，合理安排发展的区位和时序，从而达到保护外围生态区域、提高城市内部土地利用强度的目的。城市基础设施和公共服务也只提供到这个边界为止，不再向边界外延伸。城市增长边界图例如图6.1所示。这个边界的标志是围绕建成区的一道绿带。城市增长边界鼓励任何开发都在这个边界内进行，而不在这个边界或绿带外。城市增长边界通常应用15～20年或更长的时期，以避免围绕城市边界外的短期土地投机行为，鼓励在城市边界内的长期投资。

图6.1　城市增长边界图例

（来源：刘海龙.从无序蔓延到精明增长——美国“城市增长边界”概念述评［J］.城市问题，2005（3）：67-72.）

城市增长边界是一种非常重要的政策工具，可以用于控制城市空间增长和指导区域规划。它通过两种截然相反的边界发挥作用，分别是城市边界与郊区边界，这两种边界可以看作水坝模型和护堤模型。水坝模型是在城市周围形成一道独立、连续的界限来限制城市空间的增长，就像用大坝来限制不断上涨的湖水；而护堤模型是郊区边界，用层层防线环绕着开放空间，就像河堤保护着有用的土地，让城市的扩张像洪水一样在控制范围内穿过。

从根本上来说，城市增长边界是一种基于城市空间发展管制目的的管理措施。城市增长边界范围内应包含现已建设土地、闲置土地及足以容纳20年规划期限内城市增长需求的未开发土地，地方政府必须对土地供应情况进行监督，并定期考查有无必要对现有增长边界进行调整。这时的城市增长边界的主要理念体现在地域协调，即对一些超越发展边界的城市进行区域协调并提出解决措施。它的主要目的不是限制城市空间扩张，而是对发展的过程和地点进行管理，是一种多目标的管理模式。

城市增长边界的管理模式包括以下目标：城市人口增长应与区域土地发展的目标相一致；满足住房、就业机会和生活质量的需要；通过经济手段提供公共设施和服务；最高效地利用现有城区内和边缘地区的土地；关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响；保护基本农田，可对农田质量分等定级按优先顺序进行保护；使城市土地的使用与附近的农业活动和谐一致。

2.城市增长边界的作用机制

从根本上来说，城市增长边界管理模式是通过公共政策的手段来影响土地价值，进而主导建设发展的空间分布，从而达到控制城市蔓延的目的。20世纪80年代，Whitelaw、Knaap和Nelson分别从土地供应、开发时间以及地理位置三个角度分析和论证了城市增长边界对土地价值的影响。

（1）土地供应。

Whitelaw认为，在理想模式下，如果城市增长边界没有受区位因素的影响，土地价值是由城市中心区向外逐渐递减的；划定城市增长边界以后，城市可以提供的土地受到制约，城市增长边界以内的土地由于可进行城市建设而价值上升，城市增长边界以外的土地由于不允许进行城市建设而价值下降，城市增长边界处是土地价值的突变点。城市增长边界对土地价值的影响如图6.2所示，Rm代表在没有城市增长边界的情况下，城市土地价值的梯度变化曲线，Rg代表在U2处设置了城市增长边界以后，城市土地价值的变化曲线。LV0代表在U2位置设立了UGB之后U2外侧的地价水平；LV1代表在U2位置设立了UGB之后U2内侧的地价水平；U1代表UGB范围以内的区位；U3代表UGB范围以外的区位。城市增长边界建立以后，界线内的土地价值上升，界线外的土地价值下降。所以在设定城市增长边界的情况下，城区土地价格会普遍提升，给城市弱势人群带来一些“社会不公正”的问题。

图6.2　城市增长边界对土地价值的影响

（来源：SENDICH.Planning and urban design standards［M］.Hoboken：John Wiley&Sons，Inc，2006.）

（2）开发时间。

Knaap认为，城市增长边界是通过指出预期的区划改变日期来影响土地价值的。如图6.3所示，Ru和Rr分别代表城市和农村土地价值的梯度变化曲线，被允许的土地用途和由此产生的土地价值是通过区划确定的。城市增长边界并不影响未来的城市土地分区，只要城市增长边界两边的土地都划归城市使用，那么土地的价值在城市增长边界两边都是一样的；城市增长边界以内的农村土地价值将升高，因为这些土地预期将会转为城市土地。

图6.3　城市增长边界在时间方面的限制作用

（来源：冯科，吴次芳，韦仕川，等.管理城市空间扩展：UGB及其对中国的启示［J］.中国土地科学，2008，22（5）：77-80.）

（3）地理位置。

城市增长边界在地理位置方面的限制作用如图6.4所示。

图6.4　城市增长边界在地理位置方面的限制作用

（来源：冯科，吴次芳，韦仕川，等.管理城市空间扩展：UGB及其对中国的启示［J］.中国土地科学，2008，22（5）：77-80.）

3.城市增长边界的建立模式

城市增长边界的建立需要经过以下几个程序。

（1）预测区域的人口增长和就业岗位。

城市增长边界的划定首先要基于对该区域的人口增长和就业岗位的准确预测。其中，人口增长的预测应该和住宅供给相结合，就业岗位的预测则要根据区域的产业发展计划来进行。规划部门可以从其他部门获得该类预测资料，也可以直接预测本地区的人口增长和就业岗位情况，但是所采用的预测结果不能与上级部门的预测结果相矛盾。

（2）研究区域建设密度和公共服务设施标准。

城市增长边界的划定必须确定区域内的居住密度、就业密度和合理的公共服务设施标准。居住密度应该和住房规划相结合，住房规划应该尽可能提供较多的住房选择；就业密度应该能充分反映地区的产业发展计划，公共服务设施标准是该地区各类服务设施的最低配置标准，主要包括消防站、警察局、学校、医疗中心、绿地和道路等。

（3）估计区域未来需要的居住用地和非居住用地。

根据规划期限内人口的增长数量、人口密度和公共设施供给能力计算所需要的居住用地和非居住用地。以居住用地为例，假如某地区在20年的规划期限内人口预计从250000人增长到300000人，增加了50000人或者说增长率为20%，每户家庭按照3.5人计算，每公顷满足100户家庭建设需要，则需要的居住用地面积为：

如果居住密度提升至每公顷满足150户家庭建设需要，则需要的居住用地面积为：

居住密度提升后，居住用地面积减少了47.7 hm2，比原来减少了33.4%。

（4）在当前的发展区域内确定填充式开发和再开发的可能性。

一个地区成功的规划包括填充式开发和再开发。填充式开发和再开发需要细致分析城市增长边界内已开发土地的利用情况和权限内未开发土地的潜在利用性，从而确定可以开发哪些土地。土地的开发价值应该以总体规划为指导，规划为居住用地而尚未开发的土地、规划建设密度较高而当前建设密度较低的土地可以作为未来居住用地的重要来源。

（5）在当前城市增长边界内外确定环境敏感区和不适合开发的土地。

在城市增长边界划定之前，许多土地应该排除在城市利用和高密度建设利用的范围之外，主要包括环境敏感区，如湿地、濒危物种栖息地和海岸地区等；资源地区，如基本农田区等；难以进行城市建设的地区，如陡坡和滑坡、泥石流多发区等。

（6）确定城市增长边界。

假如城市开发需要的土地范围恰好等于适于城市建设的土地，那么总体规划确定的建设密度正好满足地区最小建设密度，城市增长边界只需要包括总体规划确定的土地即可。

假如适于城市建设的土地超出了城市开发需要的土地范围，地方政府可以适当减少城市开发土地，引导城市的集中紧凑开发。

假如适于城市建设的土地难以满足城市的开发需要，那么城市的建设应该采取较高的建设密度和紧凑的发展模式，或者扩大城市增长边界，亦或两种方式混合使用。

4.城市增长边界的变更模式

（1）时间驱动模式。(www.xing528.com)

这种模式是为保持20年规划期限内持续的土地供应，每5年变更一次城市增长边界，同时考虑市场因素的影响，在预测用地的基础上适当增加一定比例。这种模式的问题在于它忽视了土地利用规划的“团块性”和基础设施投资的不可分割性。在这种模式下需要采取紧凑发展的方式，如确定最小建设密度和提高土地利用强度等，否则有可能导致城市增长边界范围过小，在经济发展迅速时难以满足发展需要；也可能导致城市增长边界范围过大，造成区域增长的外溢。

（2）事件驱动模式。

监测和重新评定城市增长边界的另一种方式是把城市增长边界的划定作为一个“清单问题”来考虑。与时间驱动模式不同，它对城市增长边界的变更不是根据预定的时间，而是根据城市增长边界内可建设的土地数量的一个临界值。当城市的增长速率较稳定的时候，城市增长边界的变更类似于时间驱动模式下的变更情况；但是当城市的增长速率发生变化的时候，城市增长边界的范围和变动间隔也会发生变化。

6.1.2.2　绿带

1.绿带的概念

绿带是指在一定规模的城镇或城镇密集区外围，安排较多的绿地或绿化比例较高的相关用地，形成环绕城市建成区的永久性开敞空间。英国是最早建设环城绿带的国家，环城绿带之所以最早出现在英国，是因为英国是最早受到城市化运动影响的国家，伦敦市则是最早进行系统建设城市绿带的城市。在经过了多个世纪的工业化和城市化建设后，19世纪末20世纪初，英国的城市化达到了很高的水平，城市数量越来越多，城市人口和用地规模越来越大，但是城市的快速扩张对农田、环境、交通出行和投资公共设施的财政都带来了不利的影响，因此英国政府和有关学者认为城市发展必须受到控制。19世纪末霍华德在其田园城市思想中提出在城市周围应建立起永久性绿地防止城市蔓延。在此后的“卫星城镇理论”中，雷蒙·恩温延续了霍华德的绿带发展思想，在编制大伦敦区域规划时建议用绿带圈限制中心城区的发展，把人口和就业岗位疏散到卫星城镇中，卫星城镇与中心城区之间保持一定的距离，以农田或绿带隔离。而真正明确的绿带的概念则是在1947年《城镇与乡村规划法》中形成的，在此以后的英国区域规划中，环城绿带都是个非常重要的规划内容。大伦敦区域规划很好地传承和发扬了霍华德的田园城市思想。根据规划，大伦敦区域划分为四个圈层：内城圈、城郊圈、绿带圈和乡村圈。其中绿带圈是一条宽11～16 km的城市绿带，内部禁止城市建设，以阻止城市的过度蔓延。第二次世界大战以后，随着《城镇与乡村规划法》的颁布，绿带圈内的所有建设都要经过法律的许可，这为城市绿带的保护提供了有利的法律保证。至20世纪80年代，英国政府又颁布了《绿带规划政策指引》，对绿带的作用、土地的利用、边界划定和开发控制要求也做了详细规定。英国的绿带政策取得了巨大的成就，1997年伦敦市绿带面积达到了4860 km2，最宽处约35 km，2004年英国城市绿带建设面积已达到16782 km2。

2.绿带政策的主要内容

（1）绿带政策的目的和土地使用目标。

绿带政策的目的是通过保持绿带的永久开敞性，阻止城市的蔓延；限制和调整城市开发的空间尺度和模式；保护农地、林业和其他开敞空间用途；促进城市的更新和可持续发展。

（2）时效性。

绿带的本质特征就是具有永久性。对于它们的保护必须从尽可能长远（超过规划期限）的眼光来考虑。

（3）绿带中的建设开发控制。

首先，要明确控制的总体原则，明确可以建设的开发类型和规模，拒绝“不适合的开发”；其次，在对视觉景观价值的保护上，尽管某些开发活动符合绿带土地的使用目标，但是这些开发活动还是有可能对景观质量造成伤害，因此应采取措施或拒绝其开发活动，以保证绿带的视觉景观价值不被开发活动所破坏。

3.绿带政策导致的问题和矛盾

正如每个硬币都有正反两面一样，绿带政策出台以来就一直受到负面影响的批评。主要的批评包括以下几个方面。

（1）增加交通距离和交通成本。

绿带的设置增加了城区和郊外的交通距离，加大了市民通勤对小汽车的依赖，导致汽车数量和尾气排放量增加，加重了对环境的污染。不断增长的交通压力，迫使从绿带中划出更多的土地用于道路和基础设施建设，反过来又导致了绿带的破碎化。这与目前英国缩短交通距离、提倡公共交通、限制小汽车发展的规划战略相矛盾。

（2）加重农业地区的开发压力。

英国一贯重视对农业的保护，但由于绿带的限制，许多开发项目不得不跳过绿带转到农业地区中去建设。这种蛙跳式的开发加重了农业地区的建设压力，不利于农业的稳定发展。

（3）造成城市土地供应紧张。

绿带的设置控制了城区总用地数量，留给城市自身可利用的增量空间有限，造成城市土地供应紧张，建设成本增加，房地产价格上升，影响了住房的充足供应，增加了城市中低阶层的经济负担。

（4）无法满足农民增收的需求。

绿带内用地大部分是农业用地，英国传统农业收入总体呈下降的趋势，绿带中的农民迫切需要多样化经营，如修建旅馆、商店，开发旅游等以获得更多的收入，但是苛刻的建设条款使得农民的这些需求不能被满足。

（5）不利于绿带环境质量的改善。

一般认为，绿带设置的地点都是风景优美的地区，但实际上，由于疏于管理、缺乏养护经费和基础设施落后，绿带中一些地方的环境质量在不断恶化。地方当局往往只是机械地追求土地开敞性，而没有根据环境质量来进行开发控制。因此，一些地方政府宁愿让土地长期荒废，也不允许对其进行开发改造。而这不仅加重了绿带的环境恶化，也导致无法从开发中获得更多的资金来促进环境改善。

（6）阻碍城市的合理发展。

由于社会经济发展所固有的规律，城市的扩张并不会因为绿带的设置而停止，同时，城区内的人口也并没有像希望的那样被新城镇政策分散出去，城市本身仍然需要向外扩展以获得必要的发展空间。但绿带几乎是刚性的，绿带边界变动的审查十分僵化和烦琐，效率很低，使得一些合理的开发需求往往不能够及时得到满足，从而阻碍了城市经济的持续发展。

从20世纪80年代开始，中国一些超大、特大城市陆续在城市外围设置绿带以控制城市建设规模、维护生态环境。但从近二十年各城市的绿带建设实际情况看，绿带普遍被侵蚀，建设进度普遍缓慢，实施过程中遇到了相当多的阻碍。从英国绿带政策实施进程可以看出，在绿带的建设和实施过程中，政府依靠法律手段对绿带的管理起到了至关重要的作用，只有建立一个严格有效且具有法律效应的管理机制体系才能高效地发挥绿带的效能。

6.1.2.3　开发权控制

开发权控制是指通过针对不同的区域设置灵活的差异性政策，从而实现对土地开发行为进行合理疏导，如开发权转移或购买、分区等。

开发权转移（transfer of development rights）是指为限制某特定区域内的土地开发，将开发权从土地所有权中加以分离并允许转移到更适宜开发的地区。开发权购买是指政府部门出资购买保护性用地的开发权，土地所有者保证继续维持原有土地用途。

分区一般用于确定土地用途、开发类型和开发密度。分区降级（downzoning）是对开发密度的上限向下作调整，以减少某一地区的增长量。分区升级（upzoning）是指规定了开发建设的密度下限，以鼓励一定界线内较高密度的发展，减少人口增长对界线的压力。

在城市空间治理中，可以通过开发权的购买和转移来保障土地所有者的权益，减少规划实施的阻力，从而将城市发展和高强度开发引导至规划设定的区域内，以保障规划中的边界控制得到有效实施。在产权关系明确的情况下，开发权购买可以作为政府在城市用地管理中最为直接的一种调控手段，而开发权转移的实施则相对较为复杂。土地开发权转移需要三个构成要件：土地开发权转移的发送区（sending area，或称作转让区、出让区、限建区、限制区），用以决定土地开发权转移的供给；土地开发权转移的接受区（receiving area，或称作受让区、增建区），用以决定土地开发权转移的需求；土地开发权转移的信用单位（credit，或称作积分），用以度量土地开发权转移的数量。

土地开发权转移的发送区一般分为两种情形：一种是自愿降低开发强度，以此换取出售开发权所带来的更大利益；另一种是因较低区划限制使用而将虚拟开发权转移，一般这样的发送区为农业用地、生态敏感区、历史文化建筑等。对于后者，开发权只能卖出不能买进，从而达到保护发送区的目的。开发权被转移后，发送区的土地仍然由原所有者继续使用，只是不得改变用途或增加开发强度。

土地开发权转移的接受区是指那些可以通过购买开发权而在原有规划基础上加大开发强度的地区。出于引导城市发展的目的，通常认为接受区只能买进而不能卖出土地开发权。接受区之所以成为接受区，是因为其自身存在现实或潜在的开发压力。Prizor认为，如果没有开发的压力，土地将按其现有的使用价值来评估。按照不动产估价的最有效使用原则，不动产的价值是依据其最有效的利用方式来确定的，当没有开发压力时，现有的利用即为最有效的利用。在美国的很多城市中，接受区必须符合以下三个条件：一是接受区可供开发的土地开发权信用单位要多于可供购买的土地开发权信用单位；二是接受区的基础设施和公共服务设施有容纳进一步开发的承受力，要有足够的道路、供排水系统、污水处理系统和学校等；三是接受区新增开发规划必须与土地规划和经济发展规划相一致。因此，接受区一般位于城市开发区和中心区，通常靠近商业区、学校、交通枢纽、商业中心、CBD或新城开发区等。土地开发权转移的信用单位是开发权转移发生的媒介。理论上，每一块宗地都有一定的土地开发权，但它们并不拥有相同数量的信用单位。信用单位可以根据结构、区域和时序等方面的不同来进行配置。结构配置是指由于宗地在社会经济发展中的不同地位而对其配置不同的信用单位，比如基本农田和一般农田、生态特别敏感区与生态一般敏感区，相对于后者，前者由于其转变的难度与转变后的危害更大，因而需配置更多的信用单位。区域配置是指根据各区域土地资源状况与社会经济发展情况配置信用单位。

到目前为止，国际上已有的土地开发权购买实例主要集中于农地和生态敏感地区的保护方面，而土地开发权转让的实例则主要集中于历史建筑的保护方面，如著名的纽约中央火车站保护实例。

通过土地开发权购买，可在一定时间内防止特定地区内的土地被开发，从而实现对开放空间和生态敏感地区的保护。而土地开发权转移则可将城市开发从需要保护的地区引导至适宜建设的地区，或是将高强度开发转移至环境容量大、基础设施和公共服务设施良好的适宜开发的地区，从而在空间上实现对城市用地的调控。这种充分发挥市场作用来配置土地资源的方式虽然在理论上可以实现资源配置的最优化，但由于操作较为复杂，因而需要更多的实践验证。我国在保护耕地、其他类型的农用地、历史和文化遗址、生态敏感地区的时候，可以尝试采用土地开发权购买和转移的方式，通过建立土地开发权转移的市场和转移银行，在充分保护开发者利益的前提下实现土地资源配置的优化。

6.1.2.4　其他政策工具

（1）公共征用，是指政府出资征用或购买生态用地等开放空间用地的产权，防止其随意转换为建设用地。

（2）暂停开发，是指在增长过快的地区暂时停止该地区的土地开发，该措施一般为临时性政策，其目的是为制定长期的解决方案争取时间。

（3）建筑许可，是指通过定量的配额对建筑许可证实行总量控制，来抑制建设的快速增长、减小公共设施的快速膨胀需求、控制城市的发展规模。

（4）足量公共设施的要求，即公共设施同步配套要求，是指为配合新片区的开发建设，在建设之前必须确保足够容量的市政和公共服务设施的配套。在政府不能提供公共设施的情况下，应由开发商进行建设，作为取得开发许可的条件。

（5）开发影响费，是指地方政府本着受益者付费的原则，要求土地开发者就其土地开发对公共设施造成的影响缴付一定的费用。

（6）公交导向型开发，强调整个公共交通与土地使用的关系，主张集约化、高效率的土地利用模式，以形成更为紧凑的区域空间形态。在社区内提供良好的步行系统，增加步行、自行车和公交等各种出行方式的选择机会，以减少对小汽车的依赖。

（7）社区影响报告，是指对具有重大社会影响的开发项目，在该项目提案获得批准之前对其影响进行综合评估，并将评估结果公之于众的一种措施。报告须包含如下因素：项目可能增加的各年龄组的人口数量；十年之内预期增加的学生数和现有教学设施的容量；现有市政设施和公共设施可利用程度和所面临的新要求；项目内外的道路系统情况；社区（市、县、学校系统）财务影响分析。

（8）环境影响报告，类似社区影响报告，是指在批准开发项目提案前获取其环境影响信息的一种手段。报告须证明开发项目符合下面三项要求方予批准：不会对环境造成明显破坏；有对区域资源保护的构想和设计；不会对可用于该项目以及将来任何项目的整个资源提出不相称或过度的需求。