城市空间治理政策的传导机制与实证

6.3.1.1　直接政策的传导机制

直接政策根据编制主体层级的不同分为国家政策和地方政策，这些政策实施于不同地区的各个领域，有不同的作用范围，同时在社会生活的各个方面发挥控制和引导作用。城市规划、土地利用总体规划等规划对城市建设、空间布局、土地利用、耕地保护、资源环境节约、居民社会生活等方面进行细致的安排，引导城市健康、有序、协调发展。可以说，城市规划是直接对城市空间布局、土地利用进行指导的政策法规，其对于城市空间的作用直观而有效。

从用地范围和规模的角度来说，规划政策直接对城市未来用地规模和用地范围进行预测和管理。规划政策对用地作用示意图如图6.10所示。譬如土地利用总体规划对城市未来二十年的空间发展方向进行引导，对用地总量进行规模控制，使得城市在二维和三维的尺度上都有发展依据。

图6.10　规划政策对用地作用示意图

从空间管制的角度来说，自1998年起，我国实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，规定土地用途，通过划分农用地、建设用地和未利用地，控制建设用地总量，保护耕地。然而，一直以来的土地用途管制主要局限在土地用途分类及其数量规模上，并没有直接涉及土地的空间属性及其影响，因而在规范土地利用空间秩序、引导土地利用布局方面发挥的作用不大。自2008年以后，国家实行了城乡建设用地空间管制制度，对城乡建设用地有了更加严格的管理。规划范围内用地被划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建区，各区域城市空间安排不同的功能主导，进行区别管理。

城市规划与土地利用总体规划从不同的方面对城市空间进行管理，直接作用于城市空间形态、结构与发展规模，规划政策对城市空间作用的传导机制如图6.11所示。城市用地的发展与规划政策有直接的对应关系，是规划政策的直接表现。如武政办〔2004〕152号文件《市人民政府办公厅关于加快武汉王家墩商务区建设步伐的意见》的规划决策：决定在我市王家墩地区高水平规划建设中国中部地区现代服务业中心。用5～10年，分两个阶段将该地区建设成具有武汉特色的新型城区。从2005年下半年开始集中4～5年对部队拟移交的土地进行前期开发建设，初步形成商业区的架构，再用5年基本建成商务区。规划范围7.41 km2，控制范围11.36 km2。该文件明确了王家墩的用地性质及规模，直接改变城市空间结构。

图6.11　规划政策对城市空间作用的传导机制

6.3.1.2　间接政策的传导机制

1.经济政策

经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长、国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施，包括宏观经济政策和微观经济政策。宏观经济政策包括货币政策、财政政策、收入政策等；微观经济政策包括政府为维护市场正常运行而制定的立法及相关政策等。总之，经济政策是为了实现一个地区的经济目标、维护其经济发展、巩固其经济市场而制定的相关政策。经济政策制定的出发点是为经济增长护航，直接作用点为货币市场和财政市场。经济政策传导机制示意图如图6.12所示。

图6.12　经济政策传导机制示意图

经济是人类社会的物质基础，是构建人类社会并维系人类社会运行的必要条件。在社会的巨系统中，经济是支撑体系的柱石，影响其他所有因素。经济增长推动社会进步和城市化进程。目前中国的城市化处于快速发展阶段，人口、用地的整体性扩张与经济增长正向相关。

陈本清借助遥感技术分析了厦门城市扩张的特征，认为经济发展、外商投资和自然环境是驱动城市扩张的主要动力。王贝结合计量经济学中的时间序列分析法和协整理论考察了经济增长与建设用地的关系，实证结果证明经济增长与建设用地存在长期协整的关系，经济增长是建设用地变化的Granger原因^[15]，经济增长直接推动建设用地的增加。经济政策正向冲击城市建设用地的扩张，推动城市空间的拓展^[16]。

经济政策通过货币和财政对市场经济的强有力作用，运用各种经济手段，促进城市用地的发展^[17]。土地市场、房地产市场、基础设施有偿化建设、重点工程等都是常用的推动城市用地扩张的经济手段。如通过对基准地价、标定地价体系的合理构建和调整，建立透明有序的土地出让转让市场，以土地有偿使用为原则，吸引各方投资，完善地方财政的自我累积，实现对城市用地建设的推动；完善与市场经济体制相适应的、开放的房地产市场，利用房地产的支柱地位推动城市空间的发展；基础设施是城市建设发展过程中不可或缺的组成部分，其建设水平与规模是衡量城市空间发展程度的重要标志，城市基础设施建设的有偿化运作不仅能带来经济收益，同时也能推动城市空间的发展，而政府投资、BOT模式等投资方式都是基础设施有偿化运作的基础手段；重点工程建设和大项目投资对推动当地的经济水平是至关重要的，如何通过这些项目拉动经济发展，推动城市建设，合理落实项目的用地规模与布局，是经济政策对用地的直接作用表现。

产业政策同样是为拉动和保障城市经济建设而制定的，与经济政策有同样的效用，它通过作用于产业的发展来实现经济目标的增长。与经济政策不同，产业政策对用地的推动不仅来源于经济目标实现后的经济产值推动，其中产业园区的建设也直接实现了用地空间的拓展。经济政策对城市建设影响的传导机制示意图如图6.13所示。

图6.13　经济政策对城市建设影响的传导机制示意图

经济政策作用于城市空间增长并产生影响的实例有：武政办〔1996〕87号文件《市人民政府办公厅转发市计委关于武汉市1996年加快发展第三产业报告的通知》直接对武汉市产业发展提出总体要求，将经济指标落实到各生产领域，通过经济指数的增长影响用地的扩张；武政办〔2003〕121号文件《市人民政府办公厅关于汉正街都市工业园区入驻企业若干优惠政策的通知》通过对入驻企业采取税收奖励推动都市工业园的发展，以经济手段促进经济、用地发展；武汉市十二五规划中提出的“工业倍增计划”指出，十二五期间，全市共布局净工业用地385 km2，其中，新城区工业用地将由60 km2增加到231 km2，成为“工业强市”战略的主阵地，以实现十二五时期“工业倍增”计划。该计划直接从产业发展入手，明确经济目标对配套产业发展的用地需求，直接刺激了武汉市外围组团的城市空间增长。

2.人口政策(www.xing528.com)

众所周知，为了缓解中国人口压力、保证资源环境的可持续利用，中国采取了计划生育政策的基本国策，然而中国处于城镇化发展的加速期，如何合理引导非农居民健康城镇化，吸引非农人口在城市合理集聚，人口政策发挥重要的指挥作用。利好的人口定居政策吸引居民在不同的地区集聚，促进地区的配套发展和空间扩张。其他方面的政策也会影响人口集聚，不同方面的利好政策从不同方面加剧人口流动，推动空间发展。人口政策传导机制示意图如图6.14所示。

图6.14　人口政策传导机制示意图

鲍丽萍采用灰色关联度分析法分析，认为非农业人口的增长是影响城市建设用地扩张的主导因素，而经济总量增加的影响不明显。章波利用因子分析法分析指出人口城镇化增长和经济总量的增加是推动长三角地区人口和用地发展的主要动力，且人口城镇化的作用因素还在加强。赵岑、冯长春结合中国城市用地的实际情况，构建异速生长模型探讨中国城市人口增长与城市用地扩张的相互关系，研究证实特大城市、综合性城市建设用地扩张速度最快，2003年起城市用地增长速度超过城市人口增长速度，城市体系内部人口与建设用地进入正异速生长阶段。

3.交通政策

刘迁认为影响土地利用和发展的因素非常复杂，其中决定因素是经济政策，交通政策是次要因素，故不能建立单一反映交通政策与土地利用之间的数学模型，应借鉴国外的经验建立土地规划和交通规划的滚动-联动机制。王有为认为不同交通系统适合不同的土地利用形态，小汽车交通适合低密度均质的土地利用形态，公共交通适合高密度组团式的土地利用形态，而中国现状是很多大城市呈现出高密度均质的土地利用形态。李凤军认为城市交通对城市土地开发具有先导作用，大容量快速公共交通可引导集中、高密度的城市土地利用，小汽车交通产生分散、低密度的土地利用。

随着城际交通的发展，城市间也建立起了轴向联系，人流由被辐射方吸引到辐射方，施加辐射作用的城市主体帮助被吸引的人流完成异地城镇化过程，施加辐射作用的城市人口得到集聚，城市空间进一步增长。在城市内部，城市道路基础设施的完善起到了交通的指向作用，满足了土地竞租理论的空间需求，引导居民居住用地、工业产业用地的外迁，实现了城市空间的飞速发展，促进了新空间在城市外围蔓延。随着交通轴线空间关系的建立，轴间用地进一步得到填充，道路交通完成对城市用地的引导作用。交通政策传导机制示意图如图6.15所示。

图6.15　交通政策传导机制示意图

如武政办〔2007〕124号文件《武汉市人民政府办公厅关于优先发展城市公共交通的意见》的目标指出：到2012年初步形成以大运量快速轨道交通为骨干，常规公共汽车为主体，出租车和轮渡为补充的城市公共交通体系，基本确立公共交通在城市交通中的优先地位，城市公共交通在城市交通总出行中的比例达到30%以上，中心城区公共交通线网密度达到3.5 km/km2以上。这个交通政策将引导城市调整形成合理的城市用地形态，引导城市空间健康发展。

4.行政政策

行政是作为决策职能的政治执行职能。行政政策为决策职能服务，辅助政治政策顺利完成。从受力效果上说，行政政策可以提高行政执行者的行政能力与效率，推动决策政策执行；同时，行政政策也会给一级行政长官带来政绩压力，促使其积极地完成政绩。行政政策传导机制示意图如图6.16所示。

图6.16　行政政策传导机制示意图

在当今以经济建设为中心的社会发展中，各方面效率的提高最终会促进经济增速的提高。而经济的增长又间接推动城市用地的发展，故可以说行政效率的提高也是促进用地发展的一个动力。

陈爽、姚士谋、吴剑平等借助于虚拟变量的逻辑斯蒂回归方法分析证明了用地审批制度与规划管理制度对用地闲置的显著影响^[18]。用地审批权和规划管理权上收有利于减少用地闲置率，有利于城市用地的集约节约利用。而现有的土地财政以地生财的行政理念必然导致城市用地无限扩张。

武汉市实施的规划审批权下放区规划局的管理制度：区规划局享有对本区规划用地的审批权限，市规划局对区规划局进行业务指导，而区规划局领导由区政府直接任命。如此一来，受区级经济利益最大化的驱动，在土地财政观念的作用下，区政府施加政绩压力于区级规划局长，区级的规划用地审批将不受市级规划用地的统一控制与协调，审批权的下放与隐形的用地蔓延直接挂钩。市区共管的用地审批权制度和规划管理权的下放直接推动了武汉市外围组群的城市空间增长。行政政策的压力对城市开发的刺激极大地促进了武汉市外边缘区用地的增长，是突破城市外围用地的一只隐形的大手。

5.其他政策

其他政策，譬如房地产业的政策，经济适用房、廉租房的建设政策，它们是对民生工程的支持，其选址在符合地租理论要求的同时加剧了城市空间的扩张；其附近基础设施的配套建设促进了城市新兴地块的兴起。

同时，房地产业有些方面的政策还推动了城市土地集约节约利用，间接促进了城市空间精明增长。如武政办〔1999〕21号文件《武汉市人民政府办公厅关于支持科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用土地建设经济适用房的通知》，政府鼓励单位自建房，单位大院的模式是新兴的用地混合方式，职住平衡缩短了交通距离，是集约节约利用土地的表现，有利于城市空间的合理利用。