城市空间蔓延：重建与复苏时期的治理实证

19世纪末到20世纪初，由于工业革命的推动，全球经济的持续发展和资产阶级在政权上的进一步巩固，西方各国基本上都进入繁荣时期。各国在欧洲和世界体系中不断争夺对全球事务的控制权，企图对全球势力、资源与市场进行重新划分，并由此导致了第一次世界大战和第二次世界大战。

第二次世界大战中，多数城市受到战争破坏，部分城市甚至被夷为平地。战后一段时间，这些城市都面临着恢复重建，复兴工作成为这些城市规划建设的核心任务，20世纪50年代以后，随着社会经济的复苏，城市化进程也一度加快，城市人口规模不断增加，城市的空间扩展也不断增大，城市的空间增长出现迅速扩大的态势。

第二次世界大战以后，郊区化的发展趋势在美国城市开始出现，并且各大城市表现出趋同性，小汽车的发展和交通条件的改善，以及人们对郊区高质量的自然环境的追求共同推动了这一趋势，郊区化生活逐渐成为美国社会的主导生活方式之一。

工业化时代的城市空间变化最明显的特征就是城市空间的无限蔓延，它是以分散化的土地使用现状为特征的空间发展。在空间蔓延的态势下，商品和服务功能都被分散在整个城市区域，面对这些问题，需要用便捷的道路系统将其联系起来，但人们的场所感也因此而丧失^[18]。1950—1990年美国大都市区土地消费增长超出人口增长情况见表2.9。

表2.9　1950—1990年美国大都市区土地消费增长超出人口增长情况

（来源：刘志玲，李江风，龚健.城市空间扩展与“精明增长”中国化［J］.城市问题，2006：17-20.）

19世纪末，当汽车进入美国时，没有人相信汽车会成为美国交通系统的主流。1898年，18000个美国人中才有一辆汽车。到了1900年，美国的全部汽车数量也仅有8000辆。随着经济社会的持续发展，越来越多的汽车生产公司出现，生产线的改进降低了生产成本，汽车生产的数量越来越多。1925年，福特公司每天可以生产9000辆汽车。也就是说，福特公司每天生产的汽车数量比25年前全美国汽车的总量还要多。1927年，美国拥有2600万辆汽车。从1900年到1927年，美国汽车数量增加了3000多倍^[19]。

同时高速公路系统的建设也为高速度的汽车通行提供了条件。20世纪30年代末，美国开始构想未来的高速公路。1939年，超过500万人参观了世界博览会上的通用汽车公司展览，这个展览预见了未来汽车工业的前景，展示了未来国家高速公路系统的模式。多道、出入口和环状交叉跨越式高速公路一直延伸到农村，到达郊区的住宅，上下班的人们以每小时100英里（约160 km）的速度在这条神奇的道路上行驶^[20]。随后在以运输协会为代表的工业团体、以汽车生产企业为代表的制造业团体及联邦议会的共同努力下，美国开始了高速公路系统这一公共工程的建设。毫无疑问，汽车的增长和高速公路的建设以及美国政府在二战前建立的住宅信贷系统共同导致了城市郊区的蔓延，城市空间也随着国家经济发展水平的提高迅速增长。

汽车是可以实现自由出行的极好的交通工具。然而，它也导致了“社会窘境”，即每个人都追求各自的最大价值，使社会付出巨大成本。通常人们认为汽车交通是城市交通方式之一，但实际上，汽车交通对于低密度呈分散状态的城市和地区才是最适合的。这是因为它与大容量的交通工具不同，它可以满足个人自由的交通需求，但需要更大的城市空间。而依赖汽车交通的市区呈现无序扩展的态势，在经济、财政、社会、环境等诸多方面产生了各种各样的问题^[21]。郊区化的产生更是汽车交通持续增长的直接结果。1970—1995年，美国每个家庭的车辆拥有率见图2.3，1960—1999年，美国国产和进口石油比较见图2.4。

图2.3　1970—1995年，美国每个家庭的车辆拥有率

（来源：吉勒姆.无边的城市——论战城市蔓延［M］.叶齐茂，倪晓晖，译.北京：中国建筑工业出版社，2007.）

图2.4　1960—1999年，美国国产和进口石油比较

（来源：吉勒姆.无边的城市——论战城市蔓延［M］.叶齐茂，倪晓晖，译.中国建筑工业出版社，2007.）

到了20世纪80年代，美国的城市空间增长呈现出了无限制低密度的空间蔓延现象，这种失控的城市化地区不可阻挡的蔓延的现象，称为“城市蔓延”^[22]。其后，美国郊区化受交通条件改善的影响表现出在扩散中又有相对集聚的局面，城市空间结构呈现出由单中心向多中心转变的新趋势。远程通信技术的进步也推动并促发了新一轮的郊区化浪潮，促使中心城市和郊区之间很快建立起新的相互依赖的空间关系^[23]。

美国的城市蔓延是指在服务和城市就业核心区以外的一种低密度、青蛙跳跃式的空间发展模式。这种模式将居住、购物、娱乐、教育等分离，因而需要通过小汽车实现空间移动^[24]。但是随着时间的推移和城市蔓延的无限扩大，人们对汽车的依赖加重，这种情况直接导致了交通拥堵现象，汽车数量的增长又导致汽油能源消耗的增加。因此，汽车数量持续不断地增长成为城市面临的最严重的环境威胁。从城市宏观视角来看，这些严重的能源消耗问题也是与城市空间增长息息相关的。改变城市空间治理方法及政策，减少无限的城市蔓延，不仅有助于解决能源消耗、环境恶化问题，也能协调城市交通与城市经济发展的问题。

美国的城市空间治理与战后席卷全国的大规模城市空间增长高潮密切相关。被20世纪30年代物质匮乏的大萧条和之后战时的严令管制压抑已久的消费与增长需求在战后一并爆发出来，在面向普通百姓的联邦住房抵押贷款法案的刺激下，凭借小汽车的普及带来的便利条件，人们购房置业的意愿变强，地域选择范围越来越广。开发商们也迎来了开发大型项目的黄金时代：大片的新住宅区、占地宽阔的各类商业中心和大规模的工业园区纷纷出现；城市发展突破原有的空间界线，并以空前的速度和尺度向广大的周边乡村地区扩展、蔓延；城市空间在增长，人口、经济、住房和就业也都在增长，这期间，增长被认为是正面的，各社区都以增长为荣^[25]。(www.xing528.com)

城市蔓延是郊区化的一般表现形式，R.莫曾指出，城市蔓延的特点包括“用地规划的低劣性、土地消耗的浪费性、汽车交通的依赖性、建筑设计的不适性”。长期以来在北美，增长都被认为是正面的、引以为荣的。虽然美国和加拿大得天独厚的自然条件为这种蔓延增长方式提供了空间基础，便捷的高速公路、小汽车的普及为之提供了技术支撑，但是考虑到由此导致的生态、社会方面的负面效应，1990年后，人们不得不重新审视与传统相违背的这种不受控制的城市增长方式，并强烈提出要通过对土地开发活动进行管制以提高城市空间增长的综合效益。

针对城市蔓延带来的环境恶化及资源消耗等问题，城市“精明增长”这一前沿的理念在美国发展并流行起来。作为一项公共政策的指导理念，精明增长是一种精心、科学规划的发展模式，这种模式重视农地保护、旧城复兴、保持住房的可支付性、提供多种交通方式的选择等，具有可持续发展、可操作的特点^[26]。其通过鼓励内聚式发展、利用“城市绿带”、确定城市增长边界（生态敏感区域和开敞空间）等措施加以贯彻实施^[27]。精明增长给人们一个全新的城市空间规划理念。但是，如何将这些理念应用到具体的空间管理实践中去，还需要做进一步的探讨和研究。精明增长最初把重点放到通过设定新开发的限度来保护环境资源。之后，精明增长涵盖了越来越多的城市规划和行政管理方式，旨在达到支持和协调开发过程的目标。换句话说，精明增长已经逐步成为指导社区开发的一个大纲，而不再是简单限制发展的一种方法。总而言之，精明增长试图使用规划、政策和规定的方式来影响规划区新开发项目的分布^[28]。

在美国，国家最基本的经济单元就是大都市区，这是百年城市化发展的结果，美国的城市日益发展，在这种情况下，许多城市面临着如何管理它们日益增长的区域的问题。为了解决迅速膨胀所产生的问题，在1898年，纽约市政府采取了大规模归并纽约市周围地区的方式^[29]。随后有许多城市都仿照纽约采取了归并的方式来加强对城市增长的管理。但随后的实践也表明，归并并不一定适用于所有城市，它并不是一个通用的解决方式。

早在20世纪80年代末，一部分科学家就开始预测，处于扩张状态的美国和澳州城市在汽车使用上的增长会趋于平稳。这种预测源于工作地向从前居住地（郊区）的转移，致使通勤距离缩短。这种现象被认为是汽车城市的自动调节^[30]。

第二次世界大战前，法国的城市空间增长和人口增长极为缓慢，城市化速度也低于同期的美国、英国和德国。然而，这种状态在战后发生了剧烈的变化，法国从20世纪50年代到20世纪70年代的城市化速度高于其他多数发达国家。在1945—1975年的30年时间内，法国从一个农业国家迅速变为一个工业国家。受强大的工业推动，巴黎市的城市建设大规模增长，工商企业在市区近郊自发聚集，而独立式住宅在工业用地外围无序杂乱地扩展，甚至呈过度蔓延趋势。1946年巴黎人口为460万，占全国人口的11%，之后仅10多年时间，便增加到了800多万。从20世纪60年代起，巴黎郊区的人口增长速度超过内城区。其后30多年间，内城区的人口规模从170万增加到了230万，而郊区的人口总量则从40万剧增到了560万。巴黎内城区的面积仅105 km2，去除两个森林公园，内城区面积不到90 km2，但却聚集了230万人口，城区人口密度在某些集中地区达到了10万人/km2^[31]。

这段时间高出生率、国内农村人口向城市转移和国际移民（南欧和北非）使得法国的城市人口快速增长。从20世纪60年代开始，法国的城市空间增长范围已经远远超出了城市聚集区，从1968年到1999年，法国城市空间增长了4倍，但城市人口只增长约1.5倍，具体见表2.10。快速的城市空间增长导致城市区域人口居住密度降低，并且这种变化还在持续推进^[32]。内城区的政治、金融、商业等功能与郊区的居住功能的不同，使城郊之间的交通联系日益紧张与恶化，交通拥挤与通勤时间过长，使城市发展必然向郊区扩展。

面对城市空间快速增长的现状，法国政府开始通过制定和实施规划管理来解决城市空间增长的问题。1934年由亨利·普罗斯特（H.Prost）起草的《巴黎地区国土规划纲要》、1956年的《巴黎地区国土开发计划》、1960年的《巴黎地区国土开发与空间组织总体计划》及1965年由保尔·德鲁弗里（P.Delouvrier）主持制定的《巴黎大区国土开发与城市规划指导纲要（1965—2000）》等规划性文件，分别从对非建设用地的保护、降低城市中心区密度、建立新的中心地区及布置新城等方面入手，以期抑制城市及郊区的蔓延。

表2.10　法国的城市空间增长（1968—1999年）

（来源：张振龙，李少星，张敏.法国城市空间增长：模式与机制［J］.城市发展研究，2008，15（4）：103-108.）

第二次世界大战后，特别是20世纪50年代中期以后，工业化带动下的城市化浪潮席卷日本。日本的城市化进程比欧美西方国家晚了百余年，但因经济发展迅速，其只用了几十年时间，就达到了西方发达国家的城市化水平。人口和大型工商企业纷纷向东京集中，使得东京人口、产业占全国的比重进一步提高，同时过度拥挤的城市交通和城市空间的无限蔓延也非常严重。1945—1965年日本全国的人口年均增长率为1.6%，而同时期东京人口年均增长率为5.8%，远远高于全国水平。东京占全国总人口的比重从1945年的4.8%提高到1965年的11%，其中，23个市区占东京人口的比重在1945—1955年，从79.6%提高到了86.7%，至1962年东京市的人口超过了1000万^[33]。人口的增加和人口向城市的集中，形成日本很多城市的高密度人口现象。1960年日本主要城市人口密度见表2.11。

表2.11　1960年日本主要城市人口密度

（来源：海道清信.紧凑型城市的规划与设计［M］.苏利英，译.北京：中国建筑工业出版社，2011.）

东京在第二次世界大战后一直为典型的单核中心的城市空间结构，城市规模过度扩张，城市人口和产业向城市中心区过度聚集等问题是东京在第二次世界大战后城市建设面临的首要问题。虽然在1958年，东京编制了《首都圈整备计划》，仿效1944年英国的大伦敦规划，在距离城市中心16 km处设置绿带，试图阻止城市无限制地蔓延，但由于20世纪50年代末60年代初，东京地区的人口及就业增长速度远超过规划预期的结果，城市郊区居住区建设侵占了大量绿化用地，致使建设城市绿带的设想基本落空^[34]。1960年的东京规划，又提出了“以城市轴为骨干”的城市结构改革方法，设想将东京的城市中心功能集中在城市轴上，但最终东京的城市空间仍然在继续蔓延。东京都市圈区域政策分区图见图2.5。

图2.5　东京都市圈区域政策分区图

（来源：张京祥，殷洁，何建颐.全球化世纪的城市密集地区发展与规划［M］.北京：中国建筑工业出版社，2008.）