大城市与特大城市户籍改革方案比较

我国的户籍制度改革对不同人口规模的城市（镇）采取差别化的户籍改革政策，在国务院的户籍改革意见中，提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模”的差别性策略。目前的改革仍然是相对侧重中小城市户籍改革，对大城市和特大城市户籍改革还是一种相对保守的态度。由于中小城市户籍背后的福利本身就比较薄弱，这样的差别性户籍改革从改革的“先易后难”的工作策略上是有效的，但是大城市和特大城市户籍改革仍然是中国户籍改革的核心任务和攻坚战，恰恰是大城市和特大城市的人口迁移流动与户籍制度改革的矛盾表现得尤其明显。因此，作为差别性户籍改革，恰恰是大城市和特大城市的户籍改革要重点推进和率先推进。

实际上，户籍制度改革滞后于人口流动，最主要的表现在于特大城市和大城市改革滞后。我国人口迁移流动的主要趋势是向大城市和特大城市集中，户籍制度改革在这个意义上应该适应人口动态趋势，重点推动大城市和特大城市的户籍改革。中小城镇的人口动态与户籍压力的冲突并不很明显，中小城市和小城镇的户籍含金量也并不高，基本开放了自由落户；应该说，中小城市和小城镇的户籍改革压力是较小的、基本可以解决的。实际上，现在户籍改革更为严峻的挑战是大城市和特大城市。从人口迁移流动的趋势来看，更多的人口愿意向大城市和特大城市转移，而且它们也提供给了更多的就业岗位和创新机会，因此当前迫切需要的是加快大城市和特大城市户籍改革的推进。当然，这种改革需要是渐进性的，但实际上开放特大城市和大城市户籍的改革步伐需要快于中小城镇，而不是慢于中小城镇。户籍制度改革存在差别性，要首先积极解决大城市和特大城市的户籍改革，才能缓解和应对人口迁移流动与户籍改革的矛盾性。

户籍制度的工作重心也要与我国城镇化发展的特点和动力机制相适应。从20世纪80年代开始改革开放和推进城镇化发展以来，在80年代至90年代初期，我国的城镇化主要是小城镇驱动的。在80年代我国也形成了重点发展中小城镇、控制发展中等城市和严格控制大城市的城镇化主导思想，因此户籍制度改革更加重视小城镇户籍改革是恰当的；在20世纪90年代后期到21世纪之初，中等城市和大城市构成人口迁移的主体，因此户籍制度改革的重点就需要向中等城市和大城市过渡。我们看到21世纪以来大城市和特大城市已经成为城镇化的主要推动力量，城市群的发展成为目前城镇化发展的最重要动力，这也要求我们的户籍改革更加重视大城市和特大城市改革，以及加强城市群户籍和社会管理的整体协调。因此，在当前时期仍然强调放开中小城镇而严格控制大城市的户籍改革策略，是一种相对陈旧的城镇化战略。

从广东地区最先实施后，现在不少地区的大城市户籍改革开始采取积分制度的策略。积分落户制度实际上是一种条件户籍制度。相对于传统的落户政策，主要包括政策移民、投资移民、技术移民，如知青返城落实户口、购买住房、符合技术条件的人才入户，积分入户考虑了更加综合的指标。例如，在广东实行的积分入户政策中还将流动人口的工作年限、纳税的情况、缴纳社会保障的情况、参加志愿者和献血的社会贡献情况、遵纪守法的情况等纳入积分考量。积分入户的指标显然更加综合，更加具有弹性，避免了单独投资购房指标或者片面性的人才指标的不足。积分体制和社会信用体系建设能够相互配套。积分制有利于城市通过毛细血管将所需要的优秀人才逐步吸纳进来，它提供了一个选择性的渠道，逐步向部分城市需要的人口打开大门。积分制也提出了贡献导向，鼓励流动人口对城市的社会经济作出贡献。这些都具有积极意义。

积分性的人口管理体制包括两种：一种是积分落户；一种是积分福利体制。积分落户制度是从2010年以后广东开始进行的探索。上海2009开展了居住证转户籍的改革，当时被评价为“户籍新政”，现在看来步伐还是较慢的。2012年上海开始实施居住证积分体系，但实际上没有提积分入户，只是一种居住证福利体制，根据不同的积分享受不同的福利。应该看到，上海的积分制改革只是在为户籍制度改革创造条件，还不是直接的户籍改革。如何来设计积分制度是需要讨论的另一个问题，关键是在制度设计上要努力使居住证和积分制度成为推动户籍改革的制度渠道，使得外来移民通过积分体制和一系列的条件机制，能够有机会、有条件过渡到城市体系中去，并在这个过渡过程中逐步得到渐进的福利，逐步被吸纳。居住证制度和积分体制能够真正成为推动大城市户籍改革的杠杆，而不是成为阻碍户籍改革的新的制度安排。(www.xing528.com)

积分体制为类似北京、上海等具有大量外来移民的大城市和特大城市户籍改革提供了有价值的解决方案。但是如果我们对广东地区和上海地区实施积分入户与居住证户籍改革进行评估，其实施的效果未必理想。真正通过积分和条件户籍实现入户的人口还是非常有限的。而且对于积分制度来看，仍然是比较偏重于城市部门所需要的各种人才。但是外来媳妇、儿童和家庭其他成员，这些人口很难在积分体制上得到解决，而户籍对他们生活的意义是实实在在的具体民生。对于城市户籍改革来说，除了要发展人才户籍，也要考虑民生户籍，也就是积分制需要能够使在城市稳定居住、长期居住的人口群体逐步有办法进入城市。例如，研究也表明当流动人口在城市长期居住以后，他们继续居留的概率更强，在城市居住10年以后的人口有90%的概率会继续居留下来，但是其中仍然有相当部分人口无法通过积分纳入城市体系。积分体系也应该更加偏向于创新创业的人口，而创业创新却很难在积分上表现出来。例如，这些富有创新性的人口可能不仅没有投资、没有住房，可能还中途辍学，甚至没有就业，但是这些人才却是未来城市发展的希望。在这些方面，积分落户的制度存在相当的局限性，积分体制的户籍改革是可以进一步完善的，应该为所有希望在城市长期居留的人口提供一种选择性渠道，逐步解决他们的户籍和居住安排。

大城市和特大城市的户籍改革是我国城市化过程中户籍改革的攻坚战役，我们不能因为它难，就简单地用“严格控制大城市人口规模”而规避了改革责任。而且实际上，大城市和特大城市的财政能力更强，迁移流动人口也并非所有的人都希望在大城市长期居住和获得大城市的户籍，因此大城市户籍制度改革的难度并不像其想象的这么难。

中国的城镇化表现为户籍制度限制下的城镇化，对推动城镇化发展和保障城乡居民在城镇化过程中的利益和福祉产生不利影响。中国城镇化和改革发展具有很强的制度推进的特点，户籍制度的改革是国家从城乡二元体制向城乡一体化发展转型的关键。户籍制度的改革需要观念革命，要正确树立移民与城市发展的关系。户籍改革更需要通过综合配套的改革策略来加以推进。在当前时期应尤其重视并需要率先推动大城市和特大城市的户籍改革，中国的户籍改革和城镇化发展才能真正向前推进。

户籍制度改革过慢仍然是当前城镇化发展的基本状况，户籍改革进度和乡城人口迁移流动的不平衡关系是在扩大还是在减小，应该成为户籍制度改革状况的判断标准。户籍制度的不断松动和消亡应该是未来改革的方向，户籍制度应该成为推动中国城市化改革的杠杆，从而使中国城镇化发展能够实现城乡发展一体化、人口自由迁移，实现居住地登记为基础的福利和公共服务均等化，以及建设依托国民身份的公共福利体制。这样，国家发展就从一个二元化和结构分化的体制过渡为一个整合的现代福利国家体制，并因此带来城乡居民的福利进步和人民幸福。