居住证制度的制度背景及其替代性管理措施研究报告

关于居住证制度与户籍制度的关系，目前尚未形成确定统一的观点，一般而言，居住证制度植根于户籍制度，居住证制度的实施与户籍制度改革及其功能演变密切相关，是经济社会转型发展的必然要求。因此，有必要结合户籍制度的性质和作用探讨居住证制度产生的制度背景。

我国现行户籍制度是“国家在消费品严重短缺的情况下实行的与计划经济体制相匹配的行政管理制度”^[7]。1955年，国务院制定了《市镇粮食供应暂行办法》、《农村粮食统购统销暂行办法》，对粮食实行计划供应作出规定。1958年，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，对户口的登记、迁出作了严格限定，除非考学、参军、招工、提干等非常有限的途径外，从农村到城市的户口迁移几乎是不可能的。此后，国务院及公安部又陆续出台了一系列的政策规定，将就业、住房、医疗、教育、社保等社会事务同户口挂钩，确立了以农业户口和非农业户口为划分标准的二元化管理体制。事实上，我国户籍制度除了发挥人口登记、统计和治安管理的功能外，还与社会成员享受和行使劳动就业、医疗救助、义务教育、社会保障、参与选举等各项权益息息相关。

改革开放后，户籍制度为之服务的计划经济体制被打破，个人在家庭生活、职业发展等方面对户口的依赖度不断降低，户籍制度在分配食品和就业机会、限制人口流动方面的功能迅速弱化；与此同时，其识别居民身份的功能仍然存在，保障城市本地人口社会福利待遇的作用反而更加凸显。由于长期以来，全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度只面向城市居民，农村居民所享有的社会福利待遇与城市居民相比，无论在覆盖面还是优惠度等方面都存在较大差距。即使是在改革开放三十多年后的今天，公共资源尤其是教育、医疗等优质公共资源分配方面的城乡差异、东部与中西部的区域差异仍然是客观存在的。而且各级政府出于管理方便，总是“惯性地”把既有的户籍作为管理手段，导致与户籍相挂钩的各类各项福利待遇越来越多，据统计，与城市户籍挂钩的社会福利待遇多达上百项，涉及二十多个领域。因此，今天的流动人口可以脱离“户口簿”、“粮油手册”的束缚进入城市工作和定居，但户口簿上的身份却并无法轻易改变。现行户籍制度下，流动人口普遍处于“人户分离”、“职业身份与户籍身份错位的状况”。(www.xing528.com)

近年来，国家也正积极稳妥推进户籍制度改革。据公安部介绍，户籍改革最终的目标是“逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度”。但正如专家所言^[8]，真正的问题不在于户籍本身，而是要剥离附加在户籍之上的各种补助、补贴、保障、待遇等等。北京、上海等特大城市的户籍具有吸引力也无非是它背后的利益，比如养老、失业、医疗保险，再比如义务教育和中高考升学率，如果最关键的这几项都不存在了，那么户籍的含金量也就微乎其微了。可以说，户籍改革是城乡及城市间利益和资源的重新分配，而目前和将来很长时期内全国区域发展的不均衡性以及社保、就业、教育、卫生等相关制度改革的复杂性，注定了户籍制度改革只能循序渐进，期望在短时期内实现一步到位或者取消户籍，都是不现实的。

在这种情况下，居住证制度作为户籍制度改革未彻底完成前的过渡性管理措施，有其必然性。通过制度设计，居住证可以发挥居住登记和社会资源配置的双重功能，同时又具有一定的时效性，从而为制度调整留有余地，更为灵活和可操作，不同于户籍制度改革要受到其他制度以及各种因素的重重牵制。最重要的是，它的适用对象单一，仅限于在城市长期生活、工作的流动人口，从而与户籍人口形成巧妙的分割，即使在公共服务待遇方面有所差别，似乎也更具合理性。