我国公路建设市场形势、现状和发展现状

1）我国公路建设市场的形成

公路建设是国家基础设施建设的重要组成部分，也是国家经济发展的先导产业。改革开放以来，公路建设管理逐步由计划经济下的行政管理体制向市场管理模式转变，我国公路建设市场也随之初步形成并不断完善。公路建设的招标承包制应运而生，招投标已成为公路建设项目承发包的主要方式。

2）我国公路建设市场的现状

（1）我国公路建设成就巨大

国家十分重视公路建设事业的发展，对公路建设的投入非常大。特别是“十一五”期间，加速编织立体交通网，公路、水路、民航、邮政均迎来历史上最大规模的建设热潮，取得前所未有的大发展，陆海空条条大道畅通，基本满足了百姓出行需求。到2019年年底，全国公路网总里程达到501.25万千米，比上年新增16.6万千米，其中，高速公路通车总里程达到14.96万千米，国家高速公路网骨架基本形成。全国农村公路通车里程到2019年年底达到420.05万千米。“十三五”期间，我国交通运输发展正处于支撑全面建成小康社会的攻坚期、优化网络布局的关键期、提质增效升级的转型期，将进入现代化建设新阶段。到2020年，基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系，部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化。

（2）全国统一、开放、竞争、有序的公路建设市场逐步建立和完善

通过推行《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）、《公路建设市场管理办法》等法律、法规和招标范本、合同范本制度，打破了地区封锁和部门保护，逐步建立了全国统一、开放、竞争、有序的公路建设市场，并日臻成熟。目前，公路建设市场已成为我国工程建设领域开放最早、招投标程序最规范的建设市场之一。

3）我国公路建设市场的发展

为了加快建设社会主义和谐社会，我国先后于2004年和2005年，制定并通过了《国家高速公路网规划》和《农村公路建设规划》。根据规划，到2030年，我国高速公路网将连接起所有省会级城市、计划单列市、83%的50万人以上城镇人口大城市和74%的20万人以上城镇人口中等城市。国家高速公路网采用放射线与纵横网格相结合布局方案，由7条首都放射线、9条南北纵线和18条东西横线组成，简称“7918”网，总规模约8.5万千米，其中主线6.8万千米，地区环线、联络线等其他路线约1.7万千米。2017年2月3日，国务院正式发布《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》。“十三五”末，高速公路总里程达到15万千米，基本覆盖城区常住人口20万人以上的城市。

根据《全国农村公路建设规划》要求，到2020年我国农村公路的发展目标是：具备条件的乡（镇）和建制村通沥青（水泥）路，农村公路里程达370万千米，基本实现“有路必养”，完成县、乡道中桥以上危桥改造，大力发展农村客货运输，实现所有乡镇和90%的建制村通班车，以适应全面建设社会主义新农村的要求。可以说，公路建设市场前景十分广阔。当然，面临巨大发展机会的同时，也将迎接许多挑战。

（1）政策、规范需要不断完善，以适应新形势的需要

①项目定价机制需要完善。如现行预算定额等不能反映当前社会先进生产力水平，工程建设材料市场价格、管理水平、科技水平等方面的不断变化，要求我们对现行预算定额等进行修订完善。

②政策、规范的综合配套不够协调。如目前对设计文件的要求没有注重环保问题或考虑不周到，但是在施工过程中又要求施工企业把环保问题纳入其中，增加了施工企业的工程成本。交通主管部门应加强环保建设，制定相应的政策、规范。

（2）政府职能部门需要进一步转变职能

在公路建设中，主管部门管得过多过细，该由市场决定和调节的却没有完全放开。主要表现在以下几个方面：

①政府部门过多地参与项目招标，用行政命令干预招投标，如指定中标单位或制定内部保护政策。

②行政官员兼职项目指挥，自管自监或招募部分社会监理单位，建立以业主为主、社会监理力量为辅的混合式监督模式。这种模式责任不清，不按监理程序办事，不能充分发挥社会监理的作用，不能严格按市场规则办事。

③搞政绩工程，不按程序办事，搞新“三边工程”（边设计、边谈合同、边施工，甚至边落实资金）。

④设立过多的准入审批手续，主观上是为了规范市场，而实质上阻碍了市场发育。(www.xing528.com)

（3）业主行为亟待规范

目前，我国公路建设业主多为行政主管部门指定的机构，其管理人员大多是从交通行业内部抽调过来的，往往缺乏项目管理和企业运作经验，因而在项目管理中存在着一些不规范的做法，主要表现在以下几个方面：

①在合同上搞“霸王”条款。如有的业主把FIDIC 条款中对自己有利的条款写进合同，删除对自己不利的条款，并让施工单位接受；有的省在投标资格预审时，硬性要求投标单位的法人代表必须亲自到场购买资审文件等。

②擅自缩短工期和提高建设标准。工程开工后，业主在合同以外要求提前工期或要求提高工程技术标准，施工企业照做后，业主很少补偿，由此给企业带来了额外费用支出。

③指定分包和材料采购。《公路工程标准施工招标文件》对工程的转包与分包做出了明确规定，但一些业主在不同程度上仍存在着指定分包的现象；个别地区，业主对材料实行统购（甚至包括砂石料等），而相同质量材料的统购价格通常高于市场价格，这种做法既不利于企业就地取材降低施工成本，也不利于营造和谐的施工环境。

④不合理收取履约担保金。《公路工程标准施工招标文件》中对履约担保做了详细规定，但有些业主执行起来却各不相同，一些业主要求中标企业必须现金担保，甚至有些地方业主要求企业出具的履约担保金远远超出国家规定的履约担保总额。这将造成企业大量流动资金冻结，增加企业负担，同时也会助长不公平的招投标行为，导致腐败现象的发生。

⑤拖欠工程款。有的业主不能及时批复正常的变更，不能及时对已完工程进行竣工验收，造成施工企业不能正常结算。工程款的拖欠会导致企业材料款拖欠、设备款拖欠、人员工资拖欠，影响企业经营，导致恶性循环。

⑥标段划分不合理。有的业主在标段划分上存在着不合理性，标段越划越小，使大型施工企业在工程管理上无法集中优势，不利于整个工程项目管理，造成社会资源的极大浪费。

（4）承包商需要内强素质，外树形象

最近几年我国大规模的公路建设铸就了一批优秀的施工企业，但由于目前我国施工企业相对较多，企业间发展不平衡，企业在市场竞争中仍存在着一些不规范问题。

①体制单一陈旧，观念落后，不适应市场竞争。目前，有资格参与公路建设的企业大都是国有独资企业，而且普遍负债高、包袱重，大多没有建立起适应市场经济的现代企业制度。同其他行业相比，公路施工企业的改革相对滞后，相当一部分公路施工企业流动资金匮乏、设备陈旧落后、人才外流严重、企业管理层涣散无力，企业基本是靠“资质”这块牌子来承揽工程。承包工程后分包给没有资质的队伍，靠管理费来维持低水平的生存状态。由于长期习惯于上级主管部门按计划分配工程，即使参加投标，也是靠行业保护、地方保护中标，难以适应市场竞争。反过来，主管部门过多的保护，又使得这些企业不求变革，安于现状。

②公路施工企业规模和结构不适应公路建设的需要。目前大多数公路施工企业规模偏小，省一级的企业一般规模为2000～3000人，固定资产1亿～3亿元，而更多的公路施工企业小于这个规模，形不成规模效应；另一方面，企业存在小而全的问题，路基、路面、桥涵样样都搞，却样样不精，由于没有形成专业化，往往承揽工程后再分包，直接增加了施工成本，企业没有积累，很难形成较强的竞争能力。

③非国有企业缺少公平竞争的市场环境。作为公路工程建设不可缺少的大量农民包工队和其他所有制施工企业大多没有公路施工准入证——公路工程资质证书，只能为有资质的公路施工企业“打工”，靠分包工程生存。即使是很有实力的新生施工企业，由于各种管理办法的限制，往往拿不到相应的准入证，只能以“挂靠”为生，同样不能参与公路建设市场的公平竞争。

（5）中介机构需要成为真正的第三方

为了规范市场，保证项目建设的质量和效率，我国参照国际惯例并结合具体国情，培育和发展了服务于项目建设的中介机构。但目前，我国公路建设的中介机构离客观公正的第三方还有一定距离，主要表现在以下几个方面：

①招标代理机构形同虚设。招标工作很少请有信誉的中介咨询机构专业人员主持，却有过多的政府机构、主管部门参与。

②社会监理大多成为业主陪衬。由于监理队伍由业主来确定，监理的职责和权限在一定程度上受到了业主的限制，因此监理很难成为独立于业主与承包商的第三方，很多监理成为业主的办事单位，很难真正地发挥其应有的作用。

以上问题是公路工程建设和公路建设体制改革过程中必然经历的，我们要不断总结我国公路工程建设市场发展过程中的经验和教训，这对研究和探索我国公路工程建设市场的发展方向，促进其健康发展具有重要意义。