水利补偿机制研究：方式和途径

从国内外生态补偿的研究来看，建立补偿机制的尺度问题是一个值得深入研究的问题。目前，国际上的补偿类型为全球、区域和国家之间的生态和环境问题，补偿内容为全球森林和生物多样性保护、污染转移、温室气体排放、跨界河流等，补偿方式为多边协议下的全球购买，区域或双边协议下的补偿，全球、区域和国家之间的市场交易。国内的主要补偿类型包括流域生态补偿、森林生态补偿、草地生态补偿、湿地生态补偿、自然保护区生态补偿、资源开发补偿（土地复垦和植被修复）。其中，流域生态补偿还分为大流域上下游间的补偿、跨省界的中型流域的补偿、地方行政区的小流域补偿，目前流域生态补偿已成为生态补偿机制研究的重点。由于补偿的尺度不同，采取的补偿方式和途径也不同，将会形成不同尺度下的生态补偿机制，所以尺度的确定是建立补偿机制的首要问题。

从补偿主体来看，可分为政府补偿和市场补偿两大类。目前，政府补偿机制是生态补偿的主要形式，政策方向性强、目标明确、容易启动，但也存在体制不灵活，标准难以确定，管理运作成本高、财政压力大等缺点。市场补偿机制的补偿方式灵活、管理和运行成本低、适用范围广泛，但信息不对称、交易成本过高影响市场补偿机制的运行，同时具有盲目性、局限性和短期行为。王金南指出“市场补偿的方式包括政府支付、一对一交易、市场贸易和生态标记；政府补偿的主要方式是财政转移支付、生态友好型的税费政策、直接实施生态保护与建设项目以及区域发展的倾斜政策。”

从建立相关补偿制度、受益者补偿、政府和市场的有效结合等方面，国内外补偿机制研究有以下进展。

11.6.4.1　建立相关制度

我国正在加强生态和环境保护建设力度，环保法、水污染防治法、水法、清洁生产法等国家法律以及部分省部级规章条例也都重视生态和环境保护，强调资源的有偿使用和对保护工作的补偿，但作为生态补偿专项法规尚未建立，全国人大资源与环境委员会非常重视生态补偿长效机制的建立。

在国外，日本在早期就迫切地感到建立水源区利益补偿制度的需要。1972 年制定的《琵琶湖综合开发特别措施法》在建立对水源区的综合利益补偿机制方面开了先河。1973 年制定的《水源地区对策特别措施法》则把这种做法变为普遍制度而固定下来。目前，日本的水源区所享有的利益补偿共由3 部分组成：水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民的直接经济补偿；依据《水源地区对策特别措施法》采取的补偿；通过“水源地区对策基金”采取的补偿。(www.xing528.com)

11.6.4.2　受益者补偿

实施生态补偿的途径包括政府财政补贴、纳入水价体系、收取生态补偿金等形式。对于生态建设的受益方，应根据明确其受益情况，根据“谁受益，谁补偿”的原则进行补偿费的支付；对于生态建设的承担方，可根据生态建设的投入情况进行补偿金的分配。宗臻铃等（2001 年）提出了实行内部补偿、外部补偿和代际补偿相结合的生态补偿方式，以实现长江流域上下游经济、生态、社会的协调发展。孔凡斌（2003 年）从法理的角度对森林生态效益国家购买、社会享有与负担、经营者受益的经济模式进行了分析，得出林业生态价值不能作为国家财政补偿计量依据的结论，提出优先征收森林生态补偿附加税的资金政策构想。马智民等（2004 年）探讨了如何建立和完善生态补偿法律制度来解决西部生态环境建设和保护中的补偿资金来源、补偿形式等方面存在的问题。

11.6.4.3　政府主导，市场调节

我国政府充分认识到环境补偿的重要性，并积极开展生态效益补偿资金试点工作。2001 年，财政部与有关部门配合就森林生态效益补偿资金的补助范围和标准、资金拨付方式、中央与地方的责任等问题，进行了多次调研，提出了试点方案，并开展了试点工作。试点覆盖了全国11 个省（自治区）685 个县，共2 亿亩林地，24 个国家级自然保护区，拨付了森林生态效益补助资金10 亿元。2002 年，中央财政继续安排10亿元，支持11 个试点省（自治区）加强对重点防护林和特种用途林的管理和保护。

发达国家既重视发挥政府的主导作用，又重视有效利用市场机制。发达国家在资源开发中保护资源环境、调整资源枯竭型城市结构及发展循环经济等方面，积累了许多成功的做法和经验。政府的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上，解决市场难以自发解决的资源环境保护问题。许多国家建立了有效的资金筹集机制，通过经济手段调节不同资源使用者之间的关系，例如通过矿产权出让金或矿业权有偿使用费调节国家与矿业权人之间的关系，通过具有生态税特征的消费税等调节资源消费者与社会的关系。这些税费收入主要用于生态环境治理。当这些资金不足以实现生态环境保护和修复时，政府还会通过多方面、多渠道筹集资金加以补充，不会在资源环境保护上留下资金缺口。