城市水管理综合对策研究方法

城市水管理的内容是丰富的，随着社会的进步和发展，城市水管理的内容也在不断丰富与充实之中。

城市水管理的内容，是指前文所提及的城市水管理主体对城市水管理客体进行并行、统一的管理的基础上，实现对水安全、取水与供用水、水环境保护和水生态建设三个方面的优化管理。水安全管理的内容包括防洪、排涝和减灾；取水与供用水管理的内容包括取水、供用水；水环境保护和水生态建设的内容包括水环境、水景观和水文化。鉴于节水具有非常重要的意义，且贯穿于取水、供用水尤其是供用水工作中，地下水管理也具有其特殊性，本书把节水、地下水分别单列作为取水与供用水管理的内容。

根据上述分析，可构建城市水管理的内容框架，如图3-1所示。

图3-1　城市水管理的内容框架图

1.水安全管理

关于水安全的定义目前一直没有定论，但各种观点都认为水安全是水资源、水环境和水灾害的综合效应，兼有自然、社会、经济和人文的属性。本文所说的水安全管理主要是指以减灾为中心的城市防洪排涝安全管理。

城市防洪要非工程措施和工程措施并举，要增强全社会的防洪减灾意识，认真做好防洪规划，适当提高防洪标准，建设防洪工程。城市防洪工程包括堤防加固工程、蓄洪区安全设施、重点病险水库除险加固，等等。

城市排涝与城市防洪密不可分，城市的排涝应纳入城市防洪整体规划中统筹考虑，根据城市的实际情况，因地制宜地制定排涝体系和标准。

建立城市水灾防治体系的内容主要包括以下几个方面。

（1）建立合作机制。如果每个行政单元或微观主体都是为了自己的安全自行提高所在区域的水灾防治能力，其后果必将导致无休止的水灾防治“竞赛”，进而加大整个流域的水灾防治难度。因此为了减小微观决策主体的成本外溢造成的负面影响，就要实现不同行政区之间、不同部门之间、不同措施之间的合作。

（2）建立协调机制。我国城市水务一体化管理还不到位，在不同的机构和部门间建立有效的协调机制是搞好城市水管理的一个重要方面。已有的一些实例表明，尽管涉及多个管理机构，但有效协调机制的存在会使水管理问题得到很好解决。

参与合作的行政区或微观主体的水灾防治宏观目标是一致的，即总体水灾防治成本最小化或承受的水灾损失最小化，但在微观利益上却有分歧。政府部门要通过建立协调机制，作为各个行政区或微观主体开展协商的平台。

（3）建立补偿机制。协调机制的运作，不仅需要确认参与合作的行政区和微观主体中哪些获得利益，哪些承担成本，而且要计算出这些利益和成本的具体数值，这一点在有些情况下是做不到的，这些情况包括在运用蓄滞洪区滞洪、利用水库削峰和退耕还林还草减少水土流失等活动。这就需要由政府设立一项补偿机制，对蓄滞洪区、水库管理单位和山区农民给予经济补偿。

（4）建立保险机制。由于存在太多的不确定因素，即使是最完备、最坚固的水灾防治体系，也只能减小水灾的频率和危害程度，而不能从根本上消除水灾带来的危害。因此，完善的水灾防治体系，还需要有水灾保险作为补充。

2.取水与供用水管理

城市的取水与供用水管理包括城市的取水、供用水和节水、地下水三个方面的管理。(www.xing528.com)

（1）城市取水管理是通过实行取水许可制度和收取水资源费来直接进行取水管理。主要内容包括：①制定取水许可和水资源费征收条例，依法进行行政审批；②对取水工程、取水计量设施进行监督管理。

城市供水管理的主要内容包括：①合理确定城市供水水源，加强对水源地的环境保护，确保水源水质满足要求；②严格控制水厂的水处理工艺运行，有效控制供水水质，保障供水安全，实现制水工艺的稳定可靠和出厂水的长期稳定达标；③在水的输配过程中，对管网供水水质安全的控制。

（2）用水管理，首先要按照国民经济发展状况，合理确定工业、生活用水的定额，并按照公平、鼓励节水、适度照顾、重点用户优先和就近取水等原则，制订各用水单元的水资源分配方案，以合理分配可供的水资源；其次，要合理利用有限的水资源，注重工业和生活节水、污水的回收处理与再生水利用等。

（3）节水管理，是指通过行政、技术、经济等管理手段加强用水管理，调整用水结构，改进用水工艺，实行计划用水，杜绝用水浪费，运用先进的科学技术建立科学的用水体系，有效地使用水资源，保护水资源，适应城市经济和城市建设持续发展的需要。

（4）城市地下水管理则应把重点置于防止地下水超采和防治地下水污染之上。对地下水资源进行有效的管理，可以很大程度上解决城市供用水面临的水质和水量问题。

3.水环境保护和水生态建设管理

水环境保护和水生态建设的内涵是保障城市社会经济发展和人居环境的安全、改善水环境质量和实现水资源的持续利用、确保水体自然景观与人文景观的协调和美观、实现历史文化的展现和城市品位的提升。因此，水环境保护和水生态建设又包含了三方面的内容，即水环境、水景观和水文化。

城市水环境是城市可持续发展的重要制约因素，在《中国21世纪议程》中，水环境被摆在突出的位置。水环境保护的主要途径是在水资源管理中运用水质管理手段，如控制工业污水排放量、治理农业面源污染、城市污水集中处理、水环境水功能区的划分等，最终实现水环境承载力和水生态承载力的提升。要特别重视对地下水环境的保护。

水景观建设是通过改善相邻生态系统来保护城市水域的生态系统，其主要内容包括城市河流水域沿岸带及水域范围内的景观建设。在城市水景观建设中，要结合本地的实际，做好水景观功能划分和水景观规划等工作。

水文化，广义而言是指城市水利在形成和发展过程中精神财富和物质财富的总和。狭义的水文化则指河湖沿岸及水域所发生的各种文化现象对人类的感官发生刺激，由此产生的感受和联想通过各种文化载体所表现出来的作品和活动。

此外，特别需要指出的是，水市场管理贯穿于取水与供用水、水环境保护和水生态管理中。例如在城市供水基础设施项目建设中，就需要开放水市场；在实行再生水利用和分质供水时，水价的确定也十分关键；在建设城市水景观的同时，要考虑充分体现其经济效益。水市场管理涵盖水权、水价和水经济三个方面的内容。

（1）水权。水资源市场的形成以水权的初始配置为前提。水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段，水权市场是一种“准市场”。因此，明晰水权是建立良性发展的水市场的重要前提和依据。在水务管理中贯彻水权管理的思想，一是制定用水定额，在微观上管住用水，还要制定宏观控制指标体系，有了这两套指标的约束，就可以层层落实节水责任，使经济社会的发展落实到水资源承载能力之内。二是在水资源规划和水务发展规划中，要充分体现以水定发展的原则，根据水资源承载能力和水环境承载能力调整发展方向和产业结构。三是城市作为一个地域单元，要建立与流域管理和上下游发展之间的协调机制。

（2）水价。水价管理的主要任务是在明确水权的基础上，深入研究合理水价问题，提出水价核定的内容、方法及管理办法，最终建立科学的水价体系。

现行水价理论将水价分为资源水价、工程水价和环境水价三个组成部分。目前确定水价的较为合理的方法是边际成本分析方法。要建立合理的水价形成机制，建立有利于节约用水和提高水资源利用效率的水价体系。对城市和工业用水按补偿成本、合理赢利、公平负担的原则，核定供水价格，逐步提高水价。对农业用水既要考虑到农民承受能力，又要实行定额用水，超额加价。减少中间环节，提高水费计收的透明度，建立容量水价与计量水价相结合的水价机制，实行计划用水、定额管理，对不同水源和不同类型用水实行差别水价，使水价管理走向科学化、规范化轨道按“谁污染、谁付费，取之于水、用之于水”的原则，征收污水处理和水资源保护费。

遵循公平性原则、差别性原则、水资源高效配置原则、成本回收原则和环境补偿原则，积极推进水价改革。这是引导人们自觉调整用水数量、用水结构并引导产业结构调整，实现全社会优化配置水资源和建设节水型社会的重要措施。

（3）水经济。广义的水经济是指因“水”的存在产生的与经济相关的事物，涉及城市取水、供水、用水及由于水生态系统的参与带来的经济变化等方面。这里所说的水经济，仅仅是指实现城市水生态建设的经济价值。就是运用市场经济手段，将城市水生态系统中可以用来经营的存量资本和生产要素推向市场，进行重新组合和优化配置，寻求开发途径，从中获得收益，再将这笔收益投入到城市水生态系统建设和管理的新领域，从而实现水生态系统建设的可持续发展。