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中央城市水管理法规与综合对策研究

时间:2023-11-22 理论教育 版权反馈
【摘要】:质量标准和排放标准的国家标准由国务院环境保护部门制定。《水污染防治法》修订时着重加强了水污染防治流域管理的内容。修订时还增加了城市污水处理及饮用水源保护的条款。该法规定各级人民政府水行政主管部门主管各自区域的水土保持工作。并规定预防、治理、监督的各种措施,此外还规定了违法的法律责任。水利部进一步颁布了取水许可配套法规。

中央城市水管理法规与综合对策研究

1.《中华人民共和国水法》

《中华人民共和国水法》颁布于1988年,并于2002年修订。新《水法》以建立节水防污型社会、实现水资源的可持续利用,保证社会经济可持续发展为目标,以提高用水效率为核心,把水资源的节约、保护、合理配置放在突出的位置,促进资源与社会经济、生态环境协调发展。新水法与原水法相比有以下特点:

(1)理顺了水资源管理体制,强化了水资源统一管理,注重水资源合理配置。新《水法》按照水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护工作相分离,流域管理与行政区域管理相结合的原则改革水管理体制,强化水资源的统一管理,确立了流域管理机构的法律地位;

(2)把节约用水放在突出位置。围绕提高用水效率这一核心,按照总量控制与定额管理相结合的原则,以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度为重点加强用水管理;把近年来实践证明行之有效的各项节约用水管理制度用法律形式加以确立,如:建设项目的节水设施三同时制度,耗水量大的落后工艺设施淘汰制度,用水计量制度,超定额用水累进加价制度等都用法律形式加以确定;

(3)加强了水资源的宏观管理。规定了全国水资源战略规划、江河流域(区域)规划、水中长期供求规划、水资源论证制度、河流水量分配和旱情紧急情况下水量调度预案制度、年度水量分配方案和调度计划制度等一系列水资源配置制度,并明确了水资源规划的法律地位和规划实施的监督管理;

(4)重视水资源与人口、经济发展和生态环境的协调关系。加强了在水资源综合开发利用中对生态环境的保护,改变了过去水污染防治与水资源综合开发利用相脱节的状况。同时,建立了水功能区划制度和排污总量控制管理制度,使江河水质保护建立在水资源承载能力的基础上;

(5)适应依法行政的要求,强化法律责任。新《水法》的颁布实施,为加快建设节水防污型社会,为我国水资源的可持续利用和水利事业的可持续发展提供了有力的法律保障。

2.《中华人民共和国水污染防治法》

《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)颁布于1984年,1996年修订。包括:总则、水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任、附则。

《水污染防治法》规定,各级人民政府的环保部门是统管机关,水利部门及重要江河流域水资源保护机构处于协同管理的地位。质量标准和排放标准的国家标准由国务院环境保护部门制定。省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家标准的水污染物排放标准。规定了水污染防治规划的编制、排污收费、污染物申报、环境影响评价制度及各部门的主要职责与义务。

《水污染防治法》修订时着重加强了水污染防治流域管理的内容。规定防治水污染应按流域或者区域进行统一规划,但没有授权流域管理机构必要的监督管理权限,在实施流域管理过程中遇到了一些困难。修订时还增加了城市污水处理及饮用水源保护的条款。

3.《中华人民共和国环境保护法》

《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)是我国有关环境保护的综合性法律。有关水方面,《环境保护法》在环境的法定定义中将水作为环境的组成部分,在第二章“保护自然环境”中对水资源的保护做了原则规定。规定了征收排污费、现场检查等若干环境保护法律制度,明确了污染防治和资源保护分离的基本格局,建立了统一管理和分级、分部门管理相结合的环境保护管理体制。在水资源保护上,《环境保护法》第七条“授权水利部门对水资源保护按有关法规进行监督管理”。

但《环境保护法》未能明确水资源保护与水污染防治的相互关系。在其确定的污染防治与资源保护分离的格局中,其他资源保护和污染防治未出现交叉,唯一的在水的问题上存在水污染防治和水资源保护的交叉,而按环境保护法的授权,水污染防治和水资源保护由环境保护部门和水利部门分别主管,这就直接导致了实际工作中环保部门与水利部门之间的不协调。

4.《中华人民共和国防洪法》

《中华人民共和国防洪法》(以下简称《防洪法》)颁布于1997年,是统管防洪工作全局、调整全社会有关防洪各项事业关系的法律,它标志着我国防洪工作进一步纳入了法制化管理的轨道。该法明确规定:“防洪工作按照流域或者区域实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则”,“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”,还规定“开发利用保护水资源,应当服从防洪总体安排,实行兴利与除害相结合的原则”。

5.《中华人民共和国水土保持法》

《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)颁布于1991年,是为预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,发展生产而制定的法律。该法规定各级人民政府水行政主管部门主管各自区域的水土保持工作。并规定预防、治理、监督的各种措施,此外还规定了违法的法律责任。

1993年国务院发布了《中华人民共和国水土保持法实施条例》,各级地方政府也结合具体情况,制定了实施细则。

6.《取水许可和水资源费征收管理条例》

1993年8月国务院发布了《取水许可制度实施办法》(以下简称《办法》)。该办法贯彻了开发利用与保护、水量水质一体化管理的原则,明确了各级水行政主管部门在审批取水许可、发放取水许可证方面的权属管理地位。规定了取水许可预申请和申请程序,在申请时都应有退水水质和取水水质方面的资料,审批时必须审查退水水质是否符合要求。

实施取水许可制度是加强水资源统一管理的核心,也是《水法》和各级政府赋予水行政主管部门的主要职责。水利部进一步颁布了取水许可配套法规。

2006年,国务院通过了《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《条例》),并于2006年4月15日起正式施行。《条例》对《办法》作了全面修订,《办法》同时废止。

《办法》自1993年9月1日施行以来,对于规范取水许可,促进水资源节约、保护与合理利用,发挥了积极的作用。但随着我国经济社会的快速发展和行政管理体制改革的逐步深入,取水许可工作也面临着一些新的情况:一是中央提出建立节约型社会的战略目标,这对合理配置水资源、节约利用水资源提出了更高的要求,取水许可制度需要根据当前的实际情况,在总结实践经验的基础上,进一步完善和规范;二是按照2002年修订的《水法》规定,对取水需要加强统一管理,并强化流域统一调度,避免在水资源管理中的地区分割与部门分割;三是依照行政许可法的规定,需要进一步明确取水许可的条件和程序,增加水资源配置的透明度,便于社会监督;四是水资源费征收管理和取水许可制度密切相关,由于《办法》没有规范水资源费问题,导致实践中出现水资源费政策不统一、征收程序不规范、使用方向不合理等问题,有必要在总结地方实践经验的基础上,对其予以适当规范。

与《办法》相比,《条例》在取水许可制度上作了以下修改与完善。

(1)规范了取水许可程序。《条例》进一步完善了取水许可申请、受理、审批的程序,明确了审批权限和期限,规范了取水申请批准文件和取水许可证的主要内容、发放程序和有效期限,增强了法律的可操作性。

(2)明确了取水许可审批的基本依据。《条例》规定,取水许可实行总量控制与定额管理,审批机关应当依据流域、区域间的水量分配方案或者协议,首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态与环境用水以及航运等需要。

(3)增强了审批的公开性和透明度。《条例》规定,取水涉及社会公共利益需要听证的,审批机关应当向社会公告并举行听证;取水涉及申请人与他人之间利害关系的,审批机关在作出是否批准取水申请的决定前,应当告知申请人和利害关系人,申请人、利害关系人要求听证的,审批机关应当组织听证。对于取水许可证的发放情况,审批机关应当定期公告。

(4)明确了不予批准的情形。《条例》明确了不予批准的情形:在地下水禁采区取用地下水的;在已经达到取水许可控制总量的地区增加取水量的;可能对水功能区水域使用功能造成重大损害的;取水、退水布局不合理的;公共供水管网能够满足用水需要时,建设项目自备取水设施取用地下水的;可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害等。(www.xing528.com)

(5)强化了取水许可审批的法律约束力。《条例》规定,取水申请经审批机关批准后,申请人方可兴建取水工程或者设施;需由国家审批、核准的建设项目,未取得取水申请批准文件的,项目主管部门不得审批、核准该建设项目。

7.《城市供水条例》

为了加强城市供水管理,发展城市供水事业,保障城市生活、生产用水和其他各项建设用水,国务院于1994年发布并施行《城市供水条例》(以下简称《条例》)。

《条例》确定城市供水工作实行开发水源和计划用水、节约用水相结合的原则。

《条例》规定要编制城市供水水源开发利用规划。编制供水水源规划,应当根据当地情况,合理安排利用地表水和地下水;应当优先保证城市生活用水,统筹兼顾工业用水和其他各项建设用水。由县级以上城市人民政府组织城市规划行政主管部门、水行政主管部门、城市供水行政主管部门和地质矿产行政主管部门等共同编制城市供水水源开发利用规划,作为城市供水发展规划的组成部分,纳入城市总体规划。

《条例》规定要划定饮用水水源保护区。在饮用水水源保护区内,禁止一切污染水质的活动。由县级以上地方人民政府环境保护部门会同城市供水行政主管部门、水行政主管部门和卫生行政主管部门等共同划定饮用水水源保护区,经本级人民政府批准后公布。

《条例》规定了城市供水工程建设中,实行设计、施工单位资质证书制度和工程竣工验收制度。城市供水工程的设计、施工,应当委托持有相应资质证书的设计、施工单位承担,并遵守国家有关技术标准和规范。禁止无证或者超越资质证书规定的经营范围承担城市供水工程的设计、施工任务。城市供水工程竣工后,应当按照国家规定组织验收;未经验收或者验收不合格的,不得投入使用。

《条例》规定了城市供水企业资质审查和登记注册制度。城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业,必须经资质审查合格并经工商行政管理机关登记注册后,方可从事经营活动。

《条例》对城市供水企业的经营管理提出了明确要求,包括:应当建立、健全水质检测制度,确保城市供水的水质符合国家规定的饮用水卫生标准;应当按照国家有关规定设置管网测压点,做好水压监测工作,确保供水管网的压力符合国家规定的标准;应当保持不间断供水;应当实行职工持证上岗制度。

《条例》对用水户用水作出明确规定,包括:用水单位和个人应当按照规定的计量标准和水价标准按时缴纳水费;禁止盗用或者转供城市公共供水。

《条例》规定:城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。城市供水价格制定办法,由省、自治区、直辖市人民政府规定。

《条例》对城市供水设施的维护和保护提出明确要求。供水企业对供水设施应当定期检查维修,确保安全运行。在城市公共供水管道及其附属设施的安全保护范围内,禁止挖坑取土等危害供水设施安全的活动。建设项目施工影响城市公共供水设施安全的,建设单位或者施工单位应当与城市自来水供水企业商定相应的保护措施,由施工单位负责实施。禁止擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统连接。

《条例》还对各类违法违章行为的处罚措施作出规定。

8.《中华人民共和国河道管理条例》

1988年国务院颁布《中华人民共和国河道管理条例》。该条例规定水行政主管部门是河道主管机关,国家对河道实行按水系统一管理与分级管理相结合的原则。该条例具体规定河道整治与建设、河道保护、河道清障的措施。同时规定了经费安排办法以及违法的法律责任。该《条例》第34条还规定“向河道、湖泊排污的排污口的设置和扩大,排污单位向环保部门申报之前应当征得水行政主管部门的同意”,可作为水行政主管部门对排污口实施管理的依据。

为实施该条例,水利部、国家计委经国务院批准,颁布了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》,水利部以规范性文件明确了流域机构和地方水行政主管部门的事权划分,形成了河道管理的法规体系。

9.《中华人民共和国防汛条例》

1991年7月国务院颁布的《中华人民共和国防汛条例》(以下简称《条例》),是新中国第一部管理防汛工作的法规,标志着我国防汛管理步入了法制轨道。作为《中华人民共和国防洪法》的配套法规,《条例》的规定更加具体,更具有可操作性。《条例》既规定了政府和部门的防汛抗洪职责,也规定了单位和个人在防汛抗洪抢险中的义务和责任,是保障防汛抗洪和抢险减灾工作顺利开展的法律基础。实践证明,《条例》在我国防汛抗洪中起到了十分重要的作用,总体上是符合我国防汛抗洪实际情况的。

《条例》明确规定,有防汛任务的县级以上地方人民政府设立防汛指挥部,明确了防汛指挥部的政府职能,同时明确了防汛紧急情况下各部门各单位的职责。各级政府的防汛指挥部负有对防汛抗洪工作实行统一领导、统一指挥、统一调度的职能,具有很强的权威性。《条例》还明确规定,有防汛任务的县级以上人民政府,应当根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准,制订防御洪水方案(包括对特大洪水的处置措施)。

为了进一步加强洪水调度方案的制订和审批工作,2005年7月对《条例》作了修订。这次《条例》修订增加了洪水调度方案的有关内容,明确规定:洪水调度方案的制定、审查、批准的程序和权限;根据洪水调度方案制订的水库、水电站、拦河闸坝等涉及防汛安全的工程调度运用计划和执行要求;对拒不执行洪水调度方案和工程度汛运用计划的违法行为作出强制性处罚。

10.《水利产业政策》

1997年国家计委发布《水利产业政策》,在水管理方面涉及以下内容。

(1)加强水资源保护。“省级以上水行政主管部门会同有关部门编制江河流域的水资源保护专项规划,并依法报批。县级以上地方人民政府要根据规划,组织制定本行政区域的水资源保护规划认真组织实施。所有建设项目都要有水资源保护的规划和措施。”

(2)统筹兼顾。“水行政主管部门及其他有关部门在开发利用和调度水资源时,要统筹兼顾,维持江河合理流量,保持湖泊、水库、地下水体的合理水位。省级人民政府要依法对生活饮用水的地表和地下水源、风景名胜区水体、重要渔业水体及其他具有特殊经济、文化价值的水体划定保护区,并采取严格措施,保证保护区的水质符合规定用途的使用标准。”

(3)加强水污染防治。“各级人民政府要按照水污染防治法的规定加强管理。对造成水污染的企业进行整顿和技术改造,并采取综合防治措施,合理利用水资源,减少废水和污染物的排放量。”

(4)建立经济补偿机制。“建立保护水资源、恢复生态环境的经济补偿机制。任何生活、生产活动及建设项目必须防止造成水土流失和水污染。造成水土流失和水污染的单位,要负责治理并承担全部治理费用。在运河、渠道、水库等范围内设置或改建、扩建排污口,须经水行政主管部门同意。”

11.《排污费征收使用管理条例》

2003年7月1日,《排污费征收使用管理条例》的正式实施,意味着我国已实施20多年的排污收费制度发生重大变革。按照该条例规定,今后直接向环境排放污染物的个体工商户也应当缴纳排污费。而此前,只对单位有此要求。排污收费标准与国际通行的做法接轨。征收的排污费一律上缴财政,纳入财政预算,列入环境保护专项资金进行管理,全部用于污染治理。环保执法资金由财政予以保障,从制度上防止挤占、挪用排污费等问题的发生。

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