部分发达国家城市水管理现状-城市水管理综合对策研究成果

世界上许多发达国家均有着各自成功的水管理经验，它们的水管理理念和方法各具特色，但一个共同点就是其水管理体制是与本国的水资源自然条件、水资源开发利用程度以及社会经济制度紧密融合在一起的，并经历了一个相当长时间的调整。这里主要介绍法国、荷兰、澳大利亚和西班牙这几个国家的城市水管理现状。

1.法国

法国位于欧洲西部，南濒地中海，西临大西洋，国土面积55万km2，人口6090万，已经基本实现城市化。法国属欧洲大陆性气候，年平均降雨量800mm，年均水资源总量2000亿m3，人均水资源量约为3600m3，降水时空分布较为均匀。

法国设置的水管理机构主要有国家级、流域级和地方级等几个层次。其中，国家级水管理主管机构是环境部，公共工程部、农业部、卫生部、工业部和渔业高级理事会等职能部门也参与并协作城市水管理。在流域级层次，全国设立6个流域委员会。流域委员会是由流域内的用水户、地方政府、中央政府涉及水资源利用及保护部门的代表组成的“水议会”，组成形式采取“三三制”，即1/3是用户和专业协会，1/3是地方代表，其余1/3是政府有关部门代表，常设机构是执行董事会。流域委员会下设水务局，是流域委员会各种事务的执行机构，董事会对水务局的活动进行监督。水务局主要有三项职能：一是制定流域水资源规划；二是对流域内水资源开发利用及保护治理单位给予财政支持；三是水信息收集与发布。

法国《水法》确定了“谁用水谁付费，谁污染谁付费”的原则，实行以水养水。根据这一原则，用水者和污染者都必须付费。在向用水户收取的水费中，90%用于资助地方兴建水工程。因此，各流域水管理局可以根据本地区的情况决定征收水费的数额，城市水费价格不统一。各流域在计收水费时，一般把与用水有关的各种费用都考虑进来。这种“以水养水”措施效果显著，它促进了民众的节水和保护水资源的意识，还为治理水源计划提供了资金，并促进了企业排污量的降低。

法国目前拥有三家世界上最大的城市公用事业服务工业集团，即：威望迪（原水务总公司）、苏伊士—里昂水公司、索尔公司。这些集团成功的原因，不仅在于它们拥有可靠的技术力量、活跃的销售手段和雄厚的经济实力，还在于它们在提供公共事业服务领域采用的法国模式的灵活的合同形式。法国在实践中已逐渐形成一整套的合作合同模式，包括特许委托经营（或BOT建设—经营—转让）、承租（设备租赁）、代理经营（管理合同）、法人管理以及技术援助，以上统称委托管理方式。正是由于采取了这些委托管理的方式，才使法国的城市水管理在世界名列前茅。

法国是法制比较健全的国家，强调运用法律手段管理水资源，水资源管理的机构、水管理的职责范围、管理的程序、管理的手段都在法律框架内进行。同时，法律还把参与城市水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正或处罚。这样，所有关于水管理的法律、法规、条例、法令构成了一个严谨有序的法律体系，水管理机构就在这个体系中，行使法律赋予它的职能权限，进行水管理。

法国在实施城市水管理中，实行决策民主化，注重公众参与。法国《水法》确定水管理的原则之一是“水政策的成功实施要求各个层次的有关用水户共同协商和积极参与”。按照这一原则，法国国家水委会、流域委员会以及流域水管理局都由不同的代表选举组成。在这些机构工作时，也贯彻了协商对话的水管理原则，注重听取各方面意见，决策程序实行民主化，从而保证了决策的科学、全面和高效。

2.荷兰

荷兰是一个国土面积小、人口和城镇稠密且高度发达的国家，位于欧洲的西北部，属于温带海洋性气候，年降水量600～800mm，年内分布均匀。

荷兰约有1/3的土地位于平均海平面以下，65%的土地面临洪水威胁。由于地形的特殊性，荷兰的水资源开发利用必须与低地排水、防洪及水污染防治综合考虑，促使荷兰人建立了一套错综复杂的水管理系统，为荷兰的水资源综合利用和管理提供了良好的保障。

荷兰的水管理实行统一管理与分级管理相结合的模式。其水管理体制分为三级，最高级为国家级即中央政府，有交通、公共事务和水管理部以及房屋、自然规划与环境部两个部门涉及水管理，主要职能包括制定综合的水法规和政策，规划和管理国有的水域和水资源；制定、规划与协调荷兰的总体环境政策；其次为区域一级包括省政府、水董事会、饮用水公司；最后是地方一级，主要是市政府和较低一级的水董事会。在这些机构中，水董事会是一个具有特殊功能的、非政府的、公共的、经济独立的水管理机构。

在区域层面上，省政府是水管理的主体，制定水管理计划和战略规划，主要负责地下水和区域内的地表水水质的管理。在地方一级的水管理中，地方市政府主要管理城市排水系统，并将收集到的污水、废水送到水董事会管理的污水处理厂处理。较低一级的水董事会只负责城市的水量管理。

荷兰在水管理方面的成文法有两种，即组织法和管理法。组织法主要是指水管理机构组成的法则；管理法具有政策框架的特性，仅包含一定的目标，很少有具体的内容。政府各部门和各相关级别的管理职责在法律上有明确的规定。较高一级的机构对下一级的机构有监督权，这个监督权不是严格地分等级。通常这些地方管理机构可以有自己的政策和规则，但必须和上一级所制定的法律保持一致。

荷兰在城市水管理方面的成功经验闻名于世，这归因于荷兰有着合理的城市水管理体制和有效的管理机构。作为特殊公共水管理机构，水务局负责对水量与水质进行双重管理，从根本上避免了“多龙管水”的弊端。水务局以水为本，服务于民。民众与业主“关心—出资—表态”三位一体的参与方式形成水务局工作模式基础。

3.澳大利亚

澳大利亚位于南半球，在太平洋西南部和印度洋之间，人口密度小。其大陆四面环海，沙漠和半沙漠占整个国土面积的35%，是世界上人类居住最干燥的大陆。澳大利亚水资源总量为3430亿m3，水资源时空分布不均。(www.xing528.com)

澳大利亚水管理大体上分为联邦、州和地方三级，但基本上以州为主，流域与区域管理相结合，社会与民间组织参与管理。成立于1963年的水资源理事会是该国水资源方面的最高组织，由联邦、州和北部地方的部长组成，联邦国家开发部长任主席。理事会负责制定全国水资源评价规划，研究全国性的关于水的重大课题计划，制定全国水资源管理办法、协议，制定全国饮用水标准，安排和组织有关水的各种会议和学术研究。理事会下设若干专业委员会，由下属各水管理局以及有关的地方其他政府机构中抽调人员组成。

流域管理是澳大利亚水管理的一个很重要的特色和经验。墨累—达令河流域（Murray-Darlin）是澳大利亚最大的流域，也是世界上最大的流域之一。该流域水管理的历史发展过程，体现了经济社会发展以及水资源状况的变化对加强流域管理的客观要求。最初的流域管理从1863年墨尔本会议开始，那时水的问题还不突出，州与州合作愿望还不很强烈，对流域水问题进行统筹考虑的意识还不强。19世纪末，人口主要聚居区发生了严重干旱和用水冲突，严重的水资源矛盾迫使三个州走到一起共商水资源开发利用问题。1902年科罗瓦非政府组织会议上达成了一个综合开发流域的可操作性协议的意向，经过长时间的反复磋商，成立墨累河委员会负责分水协议的执行。

在分水协议的指导下，流域水资源得到较好的开发和利用。水资源支撑了流域内经济社会持续多年来的大发展，使这一地区成为澳大利亚经济最发达的地区之一。但是，至20世纪60年代，随着经济社会的发展，由于水资源的粗放利用，水污染和土地盐碱化等环境问题逐渐暴露出来。流域委员会对水资源承载能力进行了重新评估，强化了保护方面的责任，加强了各方面的协调与配合。1993年契约各方政府通过墨累—达令河流域法案。通过促进和统一有效的规划和管理，希望达到平等、高效、可持续利用流域水、土和其他资源的目标。为实现这一目标，建立了三个层次的组织机构，即：墨累—达令河流域部长级会议、墨累—达令河流域委员会和公众咨询协会。这三个机构分工明确，相互衔接，互相配合，比较有效地进行了流域水管理。

流域在各州内的管理职能由各州相关的政府机构承担，最终与灌溉协会或供水公司相衔接。流域各级水服务机构均向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果，宣传水知识和有关信息，以便公众能真正参与管理。

澳大利亚目前已基本上形成了比较健全的水资源和水权管理法律法规体系。水权的界定、分配、转让和调整等都有法可依、有章可循。但由于情况不同，各州在水资源开发利用时很难相互协调，往往过度用水，对生态环境造成不同程度的威胁和破坏。鉴于此，澳大利亚政府于1995年颁布了《水分配与水权——实施水权的国家框架》，明确了“环境是合法用水户”。1996年，澳大利亚政府又颁布了《地下水的分配与使用——澳大利亚地下水管理国家框架》，把地下水资源与地表水资源作为整体纳入国家统一管理范畴。两个框架文件的目的是促进全国水资源分配及水权综合管理体系的建立，合理协调用水关系，在充分考虑参与水资源保护、管理和基础设施建设的投资者和用户利益的同时，保证维护生态环境的持续发展。

澳大利亚水的使用权原来由政府相关机构无偿提供。20世纪80年代后，澳大利亚政府推行水改革，目前，地表水的水权正逐步私有化，地下水水权的私有化也正在讨论中。过去水权与地权密切相关，需要更多的水，就必须买更多的土地。各州政府拥有水的分配权，按照本州水法的规定，根据某一河流多年（一般为10年左右）的来水和用水记录以及土地的拥有情况等确定一个额度，分给个人或公司，在额度内，使用者需缴纳水费，各州水费标准有所区别。拥有水权的公司或个人，使用水量不得超过所拥有水权的额度。

水权可以通过市场进行交易，买进水权或卖出多余的水权。此后，由水权管理机构批准，办理有关手续，交付相应费用，并变更水权。水权管理机构对年水权交易量进行控制，一般不超过水资源总量的2%，并提前公布近期允许交易水量。水权交易使水向使用价值高的用途方面转移，多水者通过销售多余的用水许可权获得财务收益，缺水者可以通过购买水权来满足需求。水权交易改变了供水工程建设管理的投融资方式，使用水户更直接地参与供水管理。用水户和供水公司要考虑水价成本，采取先进技术，优化管理，节约用水，国家通过立法保障水权交易，规范交易行为和进行投融资政策导向，控制水的开发利用和保护环境。

澳大利亚政府1996年制定《水工业战略性改革框架》，把水价作为首要问题，明确城市供水除回收成本外还要收取利润。近年来水价平均每年涨幅在10%左右，各地有所不同。水价结构也在进行调整，以期更加科学合理。1997年8月，维多利亚州颁布新的价格标准，即消费者根据其用水量的排污量来付费，废除了原来供水污水处理根据资产净值进行计价办法。城镇居民水价分为基本水费（固定成本费用）和计量水费。基本水费包括供水、排污服务费和园林绿化服务费，分别为：供水基本服务费每户每季度8.25澳元，排污基本服务费每户每季度29.03澳元，园林绿化水服务费，每年收一次。排污基本服务费较用水基本服务费高出许多，这也从一个侧面说明了澳大利亚十分注重环境保护，注重水资源的可持续利用。

4.西班牙

西班牙位于伊比利亚半岛，西北部山区属海洋性温带气候，雨量充沛，年降雨800～1600mm；中南部高原丘陵和平原为大陆性气候，四季分明，冬秋多雨，夏季少雨干旱，年降雨500～600mm。西班牙水资源总量1145亿m3，亩均水量500m3，水资源比较紧缺，而且分布不均匀，北部地区占全国面积的11%，径流量却占全国的40%。

西班牙的《水法》明确规定，水资源属国家所有，国家的水管理原则是实行按流域管理。根据法律，全国跨大区的河流共成立了9个“流域水文地理委员会”，统一管理所在流域的涉水事务。委员会成员有中央政府环境部、农业渔业食品部、工业能源部、卫生部的各一名代表，每大区至少有一名代表。代表人数按各大区在本流域中面积及人口决定。灌溉、水电等各部门代表至少要占1/3。委员会的办事机构即流域机构也有代表参加。

根据法律，委员会的主席由流域机构的主席担任。委员会主席由环境部长提名，内阁会议任命。流域机构的主要职责有：①编制、修订流域水规划草案；②管理和控制用水；③设计、建造本流域水工程其他项目。

流域机构的主要权利和义务如下：①发放用水许可证和用水保护证，对涉及国计民生的工程和活动用水，则应由西班牙公共工程和区划部负责签发；②对发放水证的执行情况进行检查和监督；③完成必要的测量工作和水文调研工作；收集一般洪水和特大洪水资料，并监控水质；④设计、规划、施工、开发和改善一些工程项目，包括流域机构本身的规划项目，以及外界委托的项目；⑤按照水文规划要求确定应达到的水质目标和工作计划；⑥为达到一些特定目标提供技术服务，必要时向政府、大区政府、市政当局以及其他公司单位、实体和个体单位提供咨询服务。

西班牙的城市水管理的另一个重要方面是水资源规划具有长期性、连续性和可操作性的特点。规划一经批准，即具法律效力，有关部门必须严格遵照规划进行水事活动。西班牙20年进行一次规划，经国家批准后，按规划实施，基本上不做改动。前期基础工作扎实，历时长。

此外，在城市水管理中，西班牙建立了信息调度中心。工程运行的数据，外部环境数据均通过遥测站点用专门的通信网络传到调度中心，通过计算机的处理后，及时进行防汛、供水、发电等的调度。如西班牙的胡卡河水文地理联合会（流域机构）的水文控制中心，可以监控流域水库、河道、渠道闸门的水位流量等情况。全流域4.3万km2设有107个雨量站，27个水位站，19个河流流量站，5个流速站，89个闸门测量站，在水文控制中心的监控室可以知道流域内各地的降雨、水情、河流流量、水库和渠道与配水情况等。如果某一区域有洪水危险，会有传真自动通知有关负责民事预防和保护的部门。同时控制中心还可通过电脑自动分析系统根据降雨来准确地预测河道流量。