内蒙古农村环境污染治理现状及应对

杜焱强回顾1949—2019年国家及部委等政策文本，总结了70年以来农村环境问题特征及其治理政策设计，具体演变历程可划分为五个阶段^[17]。

（1）1949—1976年：政策空白时期，农村环境问题凸显

该阶段前期环境保护未有政策体系、保护原则及目标；后期国家提出相应的环境保护方针及政策，初步建立环境管理机构，但对水土流失、过度开荒和农药激增等农村生态环境问题缺乏应有重视。

（2）1977—1994年：制度初创时期，缺乏有效行动

该阶段以乡镇工业污染和农业面源污染为主，相应的环境政策初步得以建立。具体而言，我国环境保护确定了大政方针和一系列措施，健全了环境管理机构，但其重心是防治工业污染和控制城市环境急剧恶化趋势。虽大量环境政策囊括了农业农村环保（该阶段初步形成的一些环境管理制度为后续农村环境污染防治提供了基本依据和组织基础），但其环保工作依旧处于概念及口号化模式，仍缺乏具体行动、针对性政策等，致使农业面源污染不断加剧，农业水、土等资源环境约束日益严重。

（3）1995—2001年：领域开拓时期，部分污染得到治理

该阶段首次出台专门针对农村环境保护政策，且农业农村部分领域的污染问题得到遏制。相应环境保护标准、规范和技术经济政策已塑形，环保工作分散于农村改水改厕、畜禽养殖污染防治和农村能源生态建设等单个领域。总之，此阶段的措施与行动从农业范围扩至农民生活领域，逐渐展现在农业生产和农村生活环境融合上，但其总体目标仍聚焦农业污染防治，并在产业资本大力扩张下推进有机食品发展（2001年成立有机食品认可委员会）。(www.xing528.com)

（4）2002—2012年：全面加速时期，整治内容及范围提档升级

该阶段国家提出树立和落实可持续发展观，大量的农村环境保护法规、政策及标准得以建立健全。具体而言，为应对农村环境问题的复杂性及系统性，农村环境整治内容和范围提档升级，整治内容从局部到综合，即由水环境、土壤等单要素向社会、经济和环境多要素的综合整治转型，涉及农村环境卫生、农业可持续生产及群众卫生行为和习惯等多领域推进；整治范围做到连片，即由某区域示范点扩至连片整治和整村推进，防止撒胡椒面式治理。

（5）2013年至今：总体深化时期，以绿色发展引领农村环境保护

该阶段农村环境治理专项政策最为集中，标志着我国进入了农业农村环境保护的全面深化时期。同时政策安排突破过往政策设计割裂及碎片化，将环境污染防治与农业、农民等密切结合；从农村环境综合整治的顶层设计到农村饮用水源、生活垃圾及污水、畜禽养殖污染和农药化肥等细分领域的政策配套。在发展理念上，农业生产从过去单一的高产目标转向绿色发展的综合目标，走向生产、生活与生态“三生”协调发展之路，以绿色发展引领乡村振兴成为农村环境保护的主旋律。

当今，我们正处于农村环境保护的全面深化时期，国家以绿色发展引领乡村振兴的战略虽然已全面覆盖，但是我国农村环境保护法律、法规仍不完善，而且地区间和部门间的立法发展水平也参差不齐。农村环境保护还存在立法空白，目前还没有一部独立的农业环境保护的法律、法规，而且有些农业环境保护法律、法规条款部分分散在其他法律法规中。比如我国虽然在《民事诉讼法》《环境保护法》《水污染防治法》等相关的法律法规中都包含了有关环境保护的条款，没有单独设立农村环境保护法律，城乡统一执行环境保护法，涉及农村的规定微乎其微，且多为原则性条款，缺乏可操作性。程序法上有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成环境污染法等领域存在立法空白，直接影响到环境执法的操作性、规范性。内蒙古地区属于少数民族地区，在全国经济发展过程中属于后起之秀，经济发展与环境保护矛盾较尖锐，加之内蒙古地区地域广阔，内蒙古各地自然社会经济条件差异较大，所以在农村环境保护法治建设方面较落后，给农村环境的依法整治造成困难。就内蒙古而言，政府主要参照《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发［2014］25号）和《住房和城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》（建村［2015］170号）等文件精神，针对农村牧区的垃圾污水治理和建立农村牧区人居环境治理等问题，出台了包括《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发培育发展农村牧区垃圾污水治理市场主体实施方案的通知》（内政办发［2016］174号）、《内蒙古自治区人民政府关于建立农村牧区人居环境治理长效机制的指导意见》（内政发［2017］92号）等在内的指导性意见。这些政策的颁布和实施对于提高内蒙古农村牧区人居环境总体水平、建立农村牧区人居环境治理的长效机制有积极的促进作用，但就整体的农村环境治理法律而言，很多方面没有考虑到，涉及面过窄；直接照搬城市环境立法模式，采用“一刀切”的方式不能解决实际问题^[18]。