市制要素与国内外比较

(二)市制的要素

作为地方行政区(地方政府)的一种类型，市也有三个要素构成，即居民、行政区域和行政权限。

1.居民

广义来说，居民是指居住在该行政区域内的一切人民，无论是否具有本地户籍甚至外国人。狭义而言，则仅指拥有本地户籍的人民。

我国1993年修正的关于设立县级市和地级市的标准中，第一项要件都是规定设市必须拥有一定数量的具有非农业户口的从事非农产业的人口^[4]。不过该规定仅强调了市的行政当以城市管理为主，并没有明确说明标准所指的“具有非农业户口的从事非农产业的人口”是否应当持本地户籍。所以当年一些请求改为县级市的县，在申请时都会特别说明政府驻地拥有大量外来常住人口，以此证明本县已经满足一定的“具有非农业户口的从事非农产业的人口”的要件。

这些居民行使在本市范围内的权利(比如选举产生本市人大代表)，履行相关义务(比如纳税)。根据《中华人民共和国选举法》规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。

2.行政区域

行政区域是地方政府依法律形式所划定的地理区域，是地方政府行使地方行政权限的范围。我国规定申请设立县级市或地级市等行政区划变更的申报材料中，必须附上调整前后相关行政区划图^[5]。确定行政区域边界，方可确定行政权限所及的边界，居民数量和所能使用的可靠资源。

在行政区域方面，目前面临的一个问题是大都市区的发展。随着城镇化范围的扩大，越来越多的地方出现了一个以“中心城市”为核心，融合周遭“卫星城镇”的大都市区。这种大都市区不仅存在东部沿海地区，也已在中西部地区产生。如以长沙市为中心的大都市区，目前通勤通学的范围已经包括邻近的长沙县的星沙、樃梨、暮云、黄花、黄兴等卫星城镇。(www.xing528.com)

大都市区的出现和发展，又伴随着新的挑战的出现，如都市区内组织重叠行政割裂，地方政府之间缺乏横向交流导致行政效率低下，中心城市老化和衰退，财政负担恶化，以及市民缺乏社区关怀精神和冷漠等。这就要求地方政府能加强市际间的联络，实现产业、资本、人员和信息的跨界流动，促成市际间资源共享、互利互惠的格局，提升整体竞争力，也就是需要导入“广域行政”的概念。

3.行政权限

所谓地方政府的行政权限，主要就是人事组织权、立法决策权和地方财税权。这些权力都需要法律做明确的规范。唯地方政府在这三个方面都取得足够的权限，有效举办地方自治方有可能。

如人事组织权方面，实现地方自治就需要民选地方首长和议员(委员、代表)，并由民选首长任命各行政部门负责人，而不是听命于中央或上位政府的人事干预。

需要说明的是，所谓人事组织权，并非要求每个市政府都要设立自己的市长和市议会(市人大)。在多数英语国家，英国或其前殖民地，包括美国在内，一般只有大型城镇地方政府才设有自己的市长和市议会，而人口较少的市和镇多数只设立市议会或市委员会，实行议行合一。参照马来西亚华语社群的习惯，本书把这样的大型城镇地方政府译为“市政局”，而把只设立市议会的小型城镇地方政府译为“市议会”。

实际上，很多地方政府的行政权限并不完整。比如我国的市和镇，根据相关法律，地方人大都具有本地重大事项决定权，也就是立法或决策权的规定，虽然名称上并不叫地方立法权。不过关于人事组织权和地方财税权，则市有镇没有，镇在这方面完全由其上位县(市、区)主导。

我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并没有特别规定市和县之间在权限和职能上有什么不同，但细究起来县和县级市在机构设置和财政控制力上有所不同，并且改市以后在招商引资方面也有不少优势。