平成大合并推进的效果与世界市制比较研究

(二)平成大合并推进的效果

日本政府全力推动的“平成大合并”，其主要推动策略倒非一纸公文下的强行合并，而是动用财政干预影响地方民意，促使地方民众、议会和政府支持市町村合并。而中央政府对地方最大的财政优惠当属“合并特例债”，其内涵是每个合并后的自治体可以依照人口与土地来计算出一个举债定额，在十年内该地可以在这个上限之内举债进行建设投资，并且中央协助偿还部分款项。合并特例债的利息较低，这对财政窘困的地方政府而言是个很大的诱惑。

从积极的角度上看，大体因应了前述社会现状。在行财政方面，提高了广域行政能力和行政效率，增强了地方政府的竞争力。行政上一些经营中枢部门得到强化，如企划政策课、危机管理室等。又新设了一些专门化的组织机构，如子育支援课。在财政上短期内财政基本盘得到强化，人口未满1万人的市町村的财政力指数从平成10年的0.22提升至平成17年的0.42^[1]。合并多发生在同一个日常生活圈中，例如同一个盆地、岛屿等小地形区，合并提高了地方广域行政的效率，降低行政成本，方便地方生活。

当然，这种推进政策在一些地区也受到了抵制，主要是民众担心市町村合并将导致被合并地方废校、废村、废图书馆等等公共设施之措施，牺牲小村利益，从而衍生一系列的社区问题。这些问题，当地居民可以通过民主投票来否决“合并”。但由于担心国家拨给自治体的交付税预算缩减，许多如人口不到5000人，且财政困难的小市町村，多倾向于选择合并。所以合并幅度最大的，多是远离日本政治和经济中心的各县，山地地区的合并幅度要远远大于平原地区。

如熊本县的植木町和城南町，在2003年关于是否并入熊本市的公民投票中，因为熊本市当时有高达350.3亿日元债务的不良财政，两町民众投了反对票。在2009年情况出现了逆转，但逆转的根本原因并不在于熊本市财政的改善或因为合并后熊本市可以升格为政令指定都市——合并后的新熊本市人口将超过升格为政令指定都市要件的70万——因为合并升格的诱惑6年前就已存在，而是因为在中央推进地方政府合并的政策指导下，两町的地方交付税大幅缩减，对于区域整理和下水道整备等大规模事业的处理两町政府财政吃紧。为度过严峻的财政危机，以及希望通过合并促进两町发展的愿望，才最终促使两町大多数民众支持合并，可谓是一种“消极的赞成”。^[2]

为降低被合并地区民众的不安情绪，恢复区域特性，基于住民主体的精神，在一些被合并的市町村设置了“合并特例区”以作为过渡，并设有特例区协议会和区长。根据相关法律规定，合并特例区的最长存在期限为5年。如2008年10月6日并入熊本市的富合町，即设立富合合并特例区，该特例区将运行到2013年10月5日。(www.xing528.com)

在东京、大阪等大都市区，除了埼玉县浦和等4市合并为埼玉市成为政令指定市外，越靠近东京都，合并发生的就越少。而在新潟县、大分县等边远县份，大部分市町村都参与了平成大合并。这实际上也是因为财政的缘故，盖边缘地区地方政府财力有限，更能接受本地市町村取消的事实。

在离岛地区，日本更推动实现“一岛一自治体”，包括佐渡岛、(隐岐)岛后、江田岛——西能美岛——东能美岛、屋代岛、对马岛、壹岐岛、福江岛、屋久岛、宫古岛、久米岛等离岛。目前除五大岛(及与其有桥梁交通的近岸岛屿)外，仅有利尻岛、小豆岛、种子岛、奄美大岛、德之岛、冲永良部岛等6个离岛仍为一岛多自治体。

阻碍合并推定的原因也有多种，种子岛上3个市町的态度就非常典型。种子岛南北较长，由北而南依次为西之表市、中种子町和南种子町。3市町寻求合并的努力在2003年破产，究其原因在三方对未来的市厅驻地各执一词，西之表市认为他名为市当以其为中心，中种子町主张位置他中间，南种子因有宇宙中心财政充裕。

由于合并的动力，基本上是一个“钱”字，如果地方政府无法理性的对待“钱”的问题，合并而带来的问题也是显而易见的。因过分依赖合并特例债而使合并反而成为地方负担的事件，自1999年第一个成功合并的篠山市开始便出现。不少市町村在优惠的前提下，不负责任的大举借特例债，当新的图书馆、市役所等工程建设之时，地方财政也就到了濒临破产的地步。另一方面，一些市町村在合并前把财政收入统统用光，把债务甩给新的市町村政府。

应该说，日本各界对市町村合并的趋势大多持赞同态度，所以虽然合并时出现了各种问题，但各界思考的问题不是“要不要合并”，而是“如何合并才不会犯错”。