水资源危机治理模式研究：形式与实质的规律解析

三、基本观念的界定

为了进一步厘清本书研究的具体任务、具体对象和范围，还需要对涉及的两个基本概念——“水资源管理”及与此相联系的“政府管理模式”的内涵加以界定。

(一)水资源管理

关于水资源管理的概念，我们可以从不同的视角加以界定。首先，从供求的视角分析水资源管理就是综合运用各种制度、经济与政策措施，确保水资源的长期稳定的供求均衡，实现人类社会与自然、环境的和谐。不管是兴建水利工程、控制水资源污染、改革水价、加强水源地保护等，其目的都是为了实现水资源的长期稳定的供求均衡。其次，从水资源的特性角度分析，可以归纳为:对水资源的开发利用和保护并重，对水量和水质进行统一管理，对地表水和地下水进行综合管理和统一调度，以及尽可能谋求最大的社会、经济和环境效益，制定相应的水资源工作的方针、政策，兴利和减灾并重，重视并加强水情预报工作。最后，从系统的角度分析，就是对水资源的开发、利用和保护进行相关的组织、协调、监督和调度，包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，开发利用水资源和防治水旱灾害;协调水资源与经济社会发展之间的关系，制定和执行有关的水资源管理条例和法规;处理各地区、各部门间的用水矛盾;监督并限制各种不合理水资源开发利用和危害水源的行为;制定水资源的合理分配方案，处理好防洪和兴利的调度原则，提出并执行对供水系统及水源工程的优化调度方案;对来水量变化及水质情况进行监测与相应措施的管理等。

实际上，水资源管理是一个动态的概念，不同时代、不同环境条件下，水资源管理的内涵和外延均有不同。随着人口增多、经济社会的发展，用水需求的增长，增加水资源供给成为水资源管理的主要问题。随着人类用水行为的多样化，尤其是工农业的发展，水资源污染、稀缺程度加剧，如何控制需求、保护水资源成为水资源管理的中心问题。

水资源管理的实质，就是要建立一套适应水资源自然属性、流域特性和多功能统一性的管理制度，使有限的水资源实现优化配置和最大的综合效益，保障和促进我国社会经济的可持续发展。

长期以来，人们关于水资源管理的范围仅局限在防洪与灌溉两方面，对于水资源的生态效益则考虑较少，因而对水资源管理的研究也局限在防洪体制的建设和灌溉设施的投资建设运营上，多数研究也更多地从技术角度分析如何增加水资源供给，并受制于宏观政治经济体制的限制，强调政府计划在配置水资源过程中的功能。随着我国市场经济体制的建立与完善，对于如何借助市场机制来化解水资源危机的研究还处在理论探讨阶段，水资源的管理制度基本上还停留在计划经济体制下的模式——政府在水资源配置中起绝对作用。

水资源管理是一项复杂的水事行为，涉及范围广泛。长期以来，对水资源管理的内容局限在水利管理，没有把水当作自然资源和环境要素考虑在内，是狭义的水资源管理。随着环境条件变化，水资源管理的内容也不断丰富、拓展。由于水资源供求形势的变化，对水资源管理的研究越来越广泛，多数理论学者主要是从人类涉水事务入手，分析了水资源管理工作“干什么”的问题。进入20世纪80年代以来，运用市场机制来配置有限水资源的要求越来越高，水管理也倾向于“资源水利管理”，管理目标逐渐由单一走向综合，管理内容也涵盖了人与水以及所形成的人与人之间的关系的各个方面。对处理人和水的关系更多的反映技术水平的高低，水资源管理制度作为人为创设的制度体系，关键是规范人与人之间的关系，因此不管是在资源管理、环境管理和服务管制中，水资源管理制度是综合运用制度、经济和政策等手段，规范和约束人的行为，达到人与人的均衡。尽管技术与制度二者不可能完全分离，单独讨论技术或制度，很容易陷入“是先有鸡还是先有蛋”的悖论，解决问题的关键是看问题的成因是什么，根据现实实践和众多理论研究学者的结论可以看出，水资源危机的关键是制度因素。因此，水资源管理的主要内容应重点放在制度创新和制度实施上，技术成为促成管理制度有效实施的一个具体手段。比如，现实条件下，我国已经有许多先进的节水灌溉技术，但是应用范围并不广泛，问题的关键是不存在节水灌溉技术广泛应用的制度激励。

因此，笔者认为，水资源管理的目的是为了规范在水资源危机情况下人们的生产和生活方式及其相互之间的关系，也就是制度建设问题。现实条件下，水资源管理的主要内容仍然可以从水资源的供给层面和需求层面来考虑，只不过随着时空条件的变化，水资源供给管理和需求管理的内容也要相应改变。供给管理主要包括:水资源配置管理、水资源工程投融资管理、供水价格管制、环境管制等;需求管理主要包括:水资源交易管理、水资源定额管理、产业发展进入管制等。

(二)政府管理模式(www.xing528.com)

模式是指某种事物的结构特征与存在形式。“模式”一词指涉范围甚广，它标志了物件之间隐藏的规律关系，而这些物件并不必然是图像、图案，也可以是数字、抽象的关系，甚至思维的方式。模式强调的是形式上的规律，而非实质上的规律。它是对前人积累的经验的抽象和升华。简单地说，就是从不断重复出现的事件中发现和抽象出的规律，是解决问题的经验的总结。只要是一再重复出现的事物，就可能存在某种模式。它是对客观事物的内外部机制的直观而简洁的描述，它是理论的简化形式，可以向人们提供客观事物的整体内容。

管理模式指管理所采用的基本思想和方式，是指一种成型的、能供人们直接参考运用的完整的管理体系，通过这套体系来发现和解决管理过程中的问题，规范管理手段，完善管理机制，实现既定目标。它是在人性假设的基础上设计出的一整套具体的管理理念、管理内容、管理工具、管理程序、管理制度和管理方法论体系并将其反复运用于实践，在运行过程中自觉加以遵守的管理规则。从结构上讲，管理模式是管理方法思路性的、框架性的高度概括，往往抽象为几个字，从管理模式上无法看出管理者的具体管理方法、思想。比如A管理模式、双重管理模式、网络管理模式，仅从字面上看不出到底是什么内容。用公式表述为:管理模式=管理理念+系统结构+操作方法，可简单表述为:管理模式=理念+系统+方法。与管理模式有关的英文的表达有:Management System(管理交流)和Management Model(管理模型)。

MS=f(i)+f(o)+f(s)(IOS模型)

其中:MS——Management System;

　　 I——Idea/Ideology;

　　 O——Operation/Organization;

　　 S——Stratagem/Strategy。

政府管理在实质上就是运用国家公共权力，制定和实施公共政策，配置公共资源，实现社会公共利益，促进社会和谐发展。政府管理模式被用来描述一定社会的政府管理形式时，它所具有的含义，是指一定的政府代表统治阶级组织社会的经济、政治、文化生活时所提倡的价值理念，所组建的制度、体制和所采取的政策、方针等。政府管理模式类似于组织框架，其基本要素为管理主体结构、基本管理单元、管理主体的职能及相互关系等，用来归结不同历史阶段政府管理的基本走向与特征，强调的是把政府作为一个最高单位来考察经济运行条件下的市场调节和政府计划的关系，以及政府向社会提供公共服务的状况。任何一种政府管理模式都是具体的，它一旦离开其特定的历史条件和具体环境，就不再具有合理性和实际的价值。

对于中国的现实而言，理性选择政府管理模式的前提就是认清当前中国经济社会发展所处的特定阶段，明确和规范中国政府管理模式变革的价值取向，结合实际管理对象的特点，而后才能实施具体的策略来构建符合经济社会发展状况的政府管理模式。