水资源危机:政府治理模式研究

一、“三合一”管理模式遵循的原则

由于政治、经济和文化的多样性，以及水资源问题所涉及的资源、服务和环境的差异性，世界上没有一个通用的水资源管理模式能够解决世界各地的水问题。但是，一个有效的水资源管理模式一定是适应当时的社会、经济和文化以及水资源条件的，能够实现社会公正、经济发展和环境保护的目标。因此，有一些基本原则是必须遵循的。具体来讲，包括以下几点。

(1)合法性原则。包涵两层含义:一是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的状态。在水资源管理中，政府采取的政策措施被社会公众认可并服从，也就是它获得了合法性，这种合法性越大，水资源管理就越有效。要取得更大合法性的主要途径就是尽可能增加公众的共识和政治认同感。所以，对于政府来讲应最大限度地协调各种涉水利益相关者之间以及涉水利益者与政府之间的利益关系，让涉水利益者都参与水资源的管理，以便水资源管理取得最大限度的认可和支持。二是指依法治水。水资源管理是政府的一项重要职能，涉及面广，处理不好，容易引发各种争端，历史与现实中因水而争斗流血的事件很多。所以要治理好水，一定要有法可依，要有健全的法制，一切依法行事，以法律为准。没有建立在法律之上的政府管理模式，一定不是一个有效的水资源管理模式。

(2)责任性原则。指人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位和机构相连的职责及相应义务。水资源管理的责任性意味着水资源管理机构及人员要履行一定的职能和义务，没有履行或者不适当地履行其应当履行的职能和义务，就是失职，即缺乏责任性。在水资源政府管理模式中，涉水公众，尤其是管理机构及其人员的责任性越大，表明水资源管理越有效。

(3)公正性原则。公正是指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。在当代，作为政府水资源管理模式所追求的目标之一的公正要求必须有效消除和降低穷人与富人在开发利用水资源中的不平等，维护弱势人群的基本的对水的权力。除此之外，政府还要站在更高层面考虑水资源的公正性，即水资源的社会性、经济性和生态性。所以在分配水资源时，一定要考虑到生态用水。

(4)可持续性原则。可持续性要求水管理能够保证水资源的可持续开发利用，保证水资源的开发利用政策和活动是以一种可持续的方式进行的。这种保证不仅要保证当代人的开发利用，更要保证后代人的开发利用。

(5)公开参与原则。首先，要求信息公开。每一个利害相关者都有权利获得与自己利益相关的政策信息，这些信息要及时通过各种传媒向公众公开，以便公众能够有效地参与水资源的管理决策过程，并且对水资源管理过程实施有效监督。其次，指公众参与水资源管理的活动。有效的水资源管理应该是国家权力向社会回归，其过程就是一个还政于民的过程，表示国家与社会或者说政府与公众之间建立的良好合作。从全社会的范围看，有效的水资源管理离不开政府，但更离不开公众的参与。有效的水资源管理有赖于工作的自愿合作和对权威的自觉认同，没有公众的积极参与和合作，至多只有有效的水行政，而不会有有效的水管理。

二、“三合一”管理模式的结构

在新的社会背景下，特别是市场经济体制下，传统官僚制的弊端显现出来，严重制约了政府治水的效率，而且，由于信息的不对称，又使得政府的公开参与度不高。改革开放30多年，我国不仅经济上取得重大成就，政治上也取得重大发展，公民意识，民主意识普遍增强，社会要求参与管理的要求与呼声越来越强，传统科层结构面临越来越大的压力，维持的成本越来越高;同时由于社会自身主动要求参与，彼此之间的合作意识增强，进而降低了合作成本。所以，在科层结构中引入市场机制与协商合作机制是必然之举。这样就形成一种新的水资源政府管理模式结构(图5-1)。

如果说中国传统水资源管理模式建立的基础是“世袭官僚制”的话，那么这里的新管理模式建立的基础就是“理性官僚制”及新公共管理理论。理性官僚制与世袭官僚制有着本质的区别:前者建立在法理型权威的基础上，它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政⁽¹⁾;用合乎理性的标准去权衡各种行政行为，克

图5-1　水资源政府管理新模式图

服“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价”。⁽²⁾其基本要求是依法行政:政府机构按法律规定组建，“按法律和行政法规”发号施令，“为了达成目标，这种体制使用的是行政程序”，“不因人而异”。⁽³⁾这样做可以消除专制，防止官僚“任性专断”⁽⁴⁾，体现了鲜明的科学、法制和理性精神。而后者则建立在传统型权威的基础上，无法排除主观的和人格的因素影响，理性精神的缺失、家长制作风、法治观念和现代契约观念的淡漠等，都是这种影响的表现。

虽然新公共管理思潮席卷全球，方兴未艾，但新公共管理模式并不是一种独立的普适的政府管理模式，它是在西方发达国家进入以全球化、信息化、知识化为特征的后工业社会的特定环境中发展起来的管理模式，其成功运作是以后工业化的经济技术水平、成熟的市场机制、高度的官僚体制、发达的市民社会以及高素质的公民等为依托的。官僚制与新公共管理在我国都有其存在的依据，但官僚制应是我国政府改革的主导模式。而我国的新公共管理改革应在传统官僚制模式的框架内进行，主要是为了弥补官僚制的弊端。

这种模式既继承了传统管理模式的科层结构特点，具有历史传承性，也符合我国的现实国情，同时，引入准市场机制和协商合作机制，反映了时代的要求，符合资源的特性，也是与国际水资源管理接轨的现实需要。

政府主导下的准市场+协商管理模式坚持政府为主导，市场和公众参与协商为两翼的“三合一”综合模式，彰显出该模式的本色和个性，并使其相辅相成相互促进，以求对传统政府管理模式进行根本性或方向性的调整。“三合一”政府管理模式有着社会理想的崇高意蕴，体现了我国政府改革的要求，必将成为人水和谐的最稳固的柱石。具体来讲具有以下特征。

(1)总体上具有准科层制的特点。首先，该管理模式是在政府主导下展开运行的，我国的政府体制具有科层制的特点，因而，它不可避免地具有科层制的外在特征。但同时，由于市场机制与协商机制的引入，使得它的科层制特征具有不完全性，所以说，在总体上是准科层制。

(2)市场机制发挥空间有限，其功能受到制约。水资源的社会性、生态性等特点制约了水资源经济性特征的发挥。水资源首先要体现其社会性与生态性，这是维护社会发展、人类生存、地球环境的需要，在满足这些基本需要之后，才可能有其经济性的实现。所以，市场机制在该模式中的作用是有限的，是一种准市场机制。

(3)协商机制贯穿科层、市场之中，使得该模式具有推行的价值。这种协商体现在中央决策层、地方决策层、社会组织、用户等之间，不同层次主体之间的协商体现出不同的协商价值，中央与地方之间的协商是一种政治民主协商，而用户之间的协商则是一种市场经济协商。

(4)在该模式中，政府机制与市场机制、协商机制是互为补充、互相促进地结合在一起，而不是彼此孤立地发挥作用，政府机制离不开市场机制和协商机制，同样市场机制也需要政府机制与协商机制的调控，而协商机制更是在政府机制和市场机制中才能体现其价值。

三、“三合一”管理模式功能分析

政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式聚合了当今世界各国普遍适用的管理资源的三种主要方法，结合我国实际，相信能够实现水资源管理的安全目标，达到人水和谐的理想境界。

(一)能够实现水资源的公平合理的配置

我们通常认为，社会资源的配置有两种基本形式。一种是政府控制下的计划性配置形式，即各级政府依据一定的政治权力及制度安排，通过社会成员之间间接的再分配，以期达到社会成员在分配结果上绝对平等的资源配置形式;另一种是市场体制下的自由配置形式，即通过商品交换及市场分配规则进行直接的初次分配活动，以达到提高社会生产效率的分配形式。一个国家、一个社会采取何种方式进行资源分配，取决于该国家、社会的主要矛盾。当社会冲突达到一定强度时，稳定成为国家的主题，计划性配置方式就会被采用，通过国家权力运作，调整社会资源分配以尽快缓和这些冲突;而当社会运行比较稳定时，效率就会成为国家追求的目标，此时市场机制就会被采用。⁽⁵⁾政府计划机制在资源配置中能够秉持其价值理想，确保资源分配的公平公正，还能够对市场机制进行很好的调控。这种分析是建立在政府和市场能很好发挥功能的前提下，现实中不排除政府与市场都失灵的现象发生。所以协商机制就发挥着确保政府与市场不失灵的作用。协商机制能够把社会自身的各种力量组织起来，促进社会自身的功能发挥作用。

在现代社会，除了这两种分配方式之外，社会自身也具有资源配置的功能。李培林认为:社会结构的一些最基本的实体要素(如家庭网络、企业网络、非正式的人际关系网络，以及信心、诚信、道德等)是一种既不同于市场也不同于政府的资源配置方式，是调整社会运行的另一只看不见的手。⁽⁶⁾这是一种非常重要的资源调控手段，如在当前全球金融危机面前，社会自身对经济信心的恢复才是根本解决之道。“在经济困难面前，信心比黄金和货币更重要。”⁽⁷⁾

彼得·布劳是当代美国结构主义理论的代表人物，他认为:社会结构的组成实际上是由个人所组成的不同群体或阶层在社会中所占据的位置以及它们之间表现出来的交往关系。当代法国最具国际性影响的思想大师皮埃尔·布尔迪厄指出，社会生活中真正作为现实性而存在的一定是各种社会关系，只有在各种社会关系中发生复杂社会联系的社会因素才是真实的、唯一的现实存在。这种客观存在的社会关系网络就构成了所谓的社会结构。皮埃尔·布尔迪厄用“场域”(field)比喻人们在社会结构中的位置，“一个场域也许可以被界定为由不同的位置之间的客观关系构成的一个网络或一个构造，由这些位置所产生的决定性力量已经加强到占据这些位置的占有者、行动者或体制上，这些位置是由占据者在权力分布结构中目前的或潜在的境遇所界定的;对这些权利(资本)的占有，也意味着对这个场的特殊利润的占有(即社会资源的获得)。⁽⁸⁾”由此可见，社会自身通过关系网络配置资源的功能就体现出来了。布尔迪厄明确地指出了正是由于人们在关系网络中的位置不同，因而通过网络结构分配的资源也不同。社会自身对资源的配置是通过更加广泛的社会交换来实现的，权利、地位、人情等都可以作为稀缺资源或特殊的等价物参与这种交换。“行动者拥有某些资源，他们部分地(或全部)控制着这些资源，并有利益寓于其中”，“行动者为了实现各自的利益，相互进行各种交换，甚至单方转让对资源的控制，其结果，形成持续存在的社会关系。⁽⁹⁾”当社会成员通过社会关系网络去争取自身的利益时，社会关系网络就具有了配置社会资源的功能。

在现实生活中，人们都占有一定的社会关系网络，因而也就具有了根据其所在的社会网络位置分配社会资源的权利。正如布尔迪厄所说:那些资源是同对某种持久性的网络占有密不可分的。⁽¹⁰⁾由于现实生活的复杂性及个人能力的有限性，人们不可能掌握市场交易、生产竞争等方面的全部信息，也就是说，人的理性是有限的，同样政府的理性也是有限的，再精细的法律规章也不可能对所有的人类活动都有精细的规定，更何况法律天生就具有滞后性。同样，市场也不能解决一切问题，相反，市场经济越是发展，其自身的缺陷越是会充分暴露。在这种背景下，当社会成员面对国家的计划体制和市场的自由体制这样一套制度安排时，“则会在受制于制度安排的强迫性的同时，去寻找一种更具新合理的、可直接把握的非制度因素作为补偿。⁽¹¹⁾”这种非制度因素就是社会自身的配置机制。可以说，这是社会成员有意识地自觉选择的结果。这种选择在历史上、现实生活中是经常出现的，原因就在于这种非制度机制的交易成本很低，还有就是人们的社会关系一旦形成，具有很强的稳定性，从而给人可靠感。

从根本上说，正是社会成员需要的丰富性与满足这种需要的狭隘性矛盾，造成了利用社会自身配置社会资源的必然性，在这种情形下，社会自身的这种协调人际行为的非正式制度或非制度化的行为规则，由于其低交易成本和可靠性，成为除国家政策和市场机制之外的第三种配置社会资源的方式。

所以，政府主导的准市场+协商合作的“三合一”管理模式在实现水资源配置时，有三种配置方式使用:行政方式、市场方式与社会方式。而且这三种配置方式是相互补充支持的，不仅能实现水资源配置的经济最优化，还能维持公平公正的价值取向。

(二)能够较好地解决集体非理性问题

1.水资源管理中集体非理性行为分析

长期以来，中国的水资源管理体制一直是政府主导的集权管理。这一体制在宏观上发挥了巨大作用，但随着水资源稀缺程度的提高，围绕水资源产生的问题也越来越多，社会矛盾越来越复杂。究其根源，就是我国的治水体制集权程度太高。如果政府过分夸大理性的力量，对该领域横加干涉，其结果往往事与愿违。基于对人的理性力量的认识，哈耶克指出，“我们不仅应当承认存在着市场所不能满足的需求，而且还应当明确指出，政府不应当是唯一有能力提供不具物质回报的服务机构，而且在此一领域也不应当有垄断，相反，应当允许尽可能多的独立的个人或组织去运用其各自的能力去满足这些需求。⁽¹²⁾”

所以，在水资源管理上，对于比较大范围的水资源的分配问题，通过中央政府对不同地方政府之间进行相互协调是必要的，而且是可行的;但在基层，特别是农业领域，通过用水者所在村、镇、灌溉区进行自组织管理，事实上可能更加有效、合理。现实中，水资源管理中的许多问题矛盾都是在地方层次发生的，因此这些问题的解决也应该通过地方力量来进行。因为，上级政府特别是中央政府由于所处科层层级高，其掌握的信息被过滤、被扭曲的很大，有效信息有限，很难真正合理解决这些问题。所以，不能忽视基层组织机构的主动权。基于此分析，水资源管理机制应该是既包括来自于政府权威的纵向协调机制，也包括来自于民众参与的横向协调机制的混合机制。

对于这样一种管理机制，首先必须面对的是协商合作的基础是否存在?即如何避免集体非理性?这是水资源管理逻辑成立的关键。人们为什么能结合起来，为解决共同的问题或实现共同利益而一致行动?这里必然涉及个人理性与集体理性的关系。

奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中指出:“除非一个群体中的人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不为群体的利益而采取行动。⁽¹³⁾”“囚徒困境”模型同样也表明:每个对局人都有一个支配策略，即不管其他参与人选择什么策略，对局人自己只要选择背叛策略，总会使他们的境况变得更好。这一结论是令人悲观的，理性个人选择并不能导致集体理性的结果。

如何避免集体行为的悖论，选择协商合作，建立秩序，一直是理论工作者思索的问题。启蒙思想家们提出了成立一个集权的政府，对这些资源实行国有化，并且相信政府可以很好地解决资源配置问题。政府的确发挥了很好的作用，但同时也可能带来集权政府的膨胀和大量的寻租问题，以及政府运作的巨大费用和出现资源权利臆断为政府所有的某种惯性思维问题。新制度经济学家(德姆塞茨、罗伯特·史密斯等)认为问题的根源在于资源产权不明晰，从而导致激励机制失效，无法解决集体非理性行为。所以要做的就是明晰产权，即实行积极的私有化，完全消灭公共池塘资源，这样就不会有这种情景中的集体行为问题。但是，这种解决方法也存在问题:即它必须假定私有化的成本很低，以及私有化后的产权维护费用也较低。水资源的特性决定了它不可能完全市场化，不可能完全准确地界定产权。因而这种方法执行起来也是不可行的。这两个解决方案，多少都暗示了资源共同体自身是无法有效解决这个集体行动的困境的，需要外界的干预。

2.与集体理性行为相关性分析

上文的理论分析有一个特点，就是基于“理性经济人”假设为前提，而排除了理性个人所拥有的理性之外的一切可能因素。这样的逻辑推理，使不同的理论模型导出一个共同的结论:个人理性导致集体非理性。该结论在众多领域迅速扩展并产生影响，获得了人们较大程度的认同。然而，事实上个人理性并不必然导致集体非理性。其实，在复杂的社会场景里，现实情况如大卫·休漠所言:“虽说人在很大程度上受着利益的支配，但即使是利益本身乃至所有的人类事务，实际上还须受到观念或意见的完全支配。⁽¹⁴⁾”也就是说，在现实社会，绝对而抽象的理性并不存在，每个人的理性都是嵌入在一定的观念、习惯和制度规范中，受其影响与制约。社群主义者认为，“囚徒困境”只适用于那些把个人利益放在优先地位的理性个人，而不适用具有美德的个人。对于一个具有强烈的自我奉献精神和公益精神的人来说，就根本不存在这样的困境。⁽¹⁵⁾也就是说在社会中本身还存在一种东西能够使各社会主体进行协商合作，达成集体理性。这就是公民责任、诚信与道德。

美国著名政治学家帕特南教授在其名著《使民主运转起来》中提到的社会资本概念，实际上其内涵也就是这种责任、诚信与道德规范等。并指出社会资本是人类集体行动困境的解决之道。⁽¹⁶⁾。这里所说的社会资本是指社会组织的特征，社会资本的基本内涵为:信任、互惠规范和社会网络。人们之所以选择合作而不是对抗，原因首先在于彼此之间的相互信任;正是稳定的信任关系使自发的合作成为可能。这也正是本文提出的协商机制构建的基础。

良好的社会资本可以避免个人选择导致的集体非理性。所以“在现代社会里，市场上和组织内的参与人因嵌入在具体的人际关系和结构(网络)之中而产生相互信任，反对违法乱纪。⁽¹⁷⁾”普特南指出，像中世纪的行会，宗教上的兄弟会，20世纪的合作会、互助会、邻里之间的协会以及合唱团等这些社群，“不是因为它们多种多样才变得富有公民精神。历史有力地证明了事实恰恰相反，它们是因为有公民意识才变得多种多样起来。⁽¹⁸⁾”

在水资源管理中，特别是在流域管理中，涉及的主体很多很复杂，在水资源配置上，如果不能达成理性的集体行为，后果非常严重。现实生活中，因为水而引起的战争、民争事件很多，最后都付出了血的代价。所以在水事务上，只有基于一种理性的协商合作，基于对水资源的共同需求，基于对水安全的责任感，各涉水主体彼此协商、信任、合作、进行互动，这样理性的集体行为就能够形成。

(三)能有效提高管理效率的功能

政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式有三种手段进行水资源的治理，政府与市场手段的效率，特别是市场手段的效率，已有充分的证明并已经为社会所共知。在此主要谈谈社会参与、协商合作对治水效率的影响。前面谈到该模式能够很好的解决水资源管理中的集体非理性问题，这就为提高管理效率打下基础。我们知道正是基于社会主体之间的信任、诚信、互惠、规则网络，彼此之间才达成妥协，形成一致行动。(www.xing528.com)

实际上，在水资源管理模式中的各主体之间不仅是一种科层关系，也是一种网络关系。这种网络关系的基本前提是:合作各方彼此相互依赖，而且收益来自于各方资源的整合;合作各方不以牺牲他人利益为代价去谋求自身利益。网络中单个结点不是独立存在的，它们存在于与其他结点的关系之中，这些关系的建立与维护需要付出巨大的努力。在水资源管理中作为结点存在的主体包括:政府水行业行政主管部门，水利部流域派出机构，地方水行业行政主管部门，分布在流域上下游的用水户、民间组织等。水资源的不可分割性、流动性、利害两重性等特性，使上述行动主体存在着利益上的关联，这种共同利益的依赖关系使得他们成为管理的共同主体。

各治水主体之间的互动是通过参与者彼此之间的协调来完成的。主体之间的行动互为函数关系，任何一个主体行为的发生不仅是其自身能力的函数，同时也是其他主体行为的函数。例如，流域上游对水资源的开发力度越大，下游用水户就越缺水;任何一个用水户向河流排污都会损害其他涉水主体的利益等。因此，合作治理是互动发生的基本特征，它要求所有涉水行为主体都要作为利益相关者参与到流域水资源管理中来，都要通过一定的契约安排和治理制度来分享对水资源的利益和治理的控制权。从参与者的相互依赖关系来看，参与者各自拥有不同的资源与功能，与其他参与者作为合作者互动时，就形成了一个可以共享的资源与活动的集合，其目的在于获得单个个体不能获得的合作收益。所以，从整体看，合作主体都有内外资源相互融合的特征，客观上构成管理的共同主体。

各治水主体之间互动之所以会产生协同效应，是因为他们之间的长期互动能使关系制度化，从而使合作各方产生“价值观和谐”的认同感和归属感，于是，一致性合作行为发生，而一致性合作的价值又会反过来促成持续的互动。在这里，社会主体之间的信任互惠与合作是作为治理关系的共同理念存在，发挥的作用包括:提供共同观念和行为框架，稳定行为预期;限制机会主义，保证合作效率。

基于信任互惠而建立的协商机制有利于用水户之间的关系更为稳固。如果一个人长期采用不合作策略，他将丧失声誉。而且个人利益将受损。通过建立的水资源制度，使每个资源用户都明确自己的权利和义务，增加了相互监督用水行为的积极性，也激励了保护水资源的积极性，若每个人都采取一致的行动，则会给整个流域用水户带来利益。还为用水户提供良好的行为预期，鼓励他们的冒险精神和投资兴趣，不断拓宽交易对象的选择范围，促进社会分工与经济合作的日益深化，保证水资源管理活动的高效进行。

总之，政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式在功能上体现了国家治水的价值追求，有助于水资源的可持续开发利用。

四、涉水主体分析

本书设计的水资源政府管理模式，涉及水资源管理的主体有三:政府、公众、社会组织。下面将对它们展开系统分析。

(一)政府

政府水资源管理的主要目标是实现水安全，可持续利用，即在水少时有水可用，水多时不致危害，水坏时确保能及时恢复并有水可调用，这一般属于市场失灵的范围，是政府必须进行主导治理的重要领域之一。庇古的外部性理论认为，在市场经济运行中，由于自然环境提供的服务不能在市场上进行交易，因此，市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品——环境污染和生态破坏以及水灾害等发挥作用。这种外部性成本(也称社会成本)发生在市场体系之外，庇古称之为“负的外部性”。为了克服“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，他认为政府理所应当负起责任，实施干预。世界银行在1997年的《世界发展报告中》，就把保护环境列为市场经济国家的政府应该发挥的五项基础性作用之一。

1.中央政府的价值取向和功能

(1)中央政府的定位与功能。作为国家的代表，中央政府的价值追求和利益主张要符合国家利益。根据马克思主义的观点，国家首先是阶级统治的工具，维护统治阶级的利益是国家的基本功能，其次，国家又要出于统治的需要，维护社会公共利益。因此，除阶级性之外，国家利益在一定程度上都具有社会公共利益的性质。对于社会主义中国，中央政府是最广大人民利益的代表者，也是我国可持续发展战略目标的维护者。

在中央政府的层面上，我国政府治水的价值观是实现水资源可持续利用。国家早在“十五”规划中就提出了“人水和谐”的治水理念，把治水的价值理性推进到人与河流和谐发展阶段。然而，由于长期的计划经济体制和高度集权治水体制的影响，同时在治水职能上一直存在的“多龙管水”的体制，所以在信息采集和治水资源配置上管理成本较高，效率低下，效果有限。中央政府控制着水资源管理中的核心资源，具有集体行动的权力和经济权力。同时中央政府还是协商的组织者和高级决策者，采取的管理行为偏于行政命令式，并通过科层力量监督协商结果的执行。

(2)流域管理机构。我国的流域管理机构是国家水资源行政主管部门的派出机构，目前我国有七大流域管理机构(前文已叙述)。它们在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责，主要职权分为三类:一是负责流域内水量配置、水环境容量配置、规划管理、河道管理、防洪调度和水工程调度等。二是享有法定的水权，负责落实国家水资源的规划和开发利用战略，统一管理、许可和审批区域的水资源开发利用。三是根据工作需要，可在地方下设一级或二级派出机构，不受地方行政机构的干预，依法监督区域机构对水资源的开发、利用、排放、治污、工程建设等工作。

分析可以发现，在流域管理的范畴之内，流域管理机构是实际上的主管部门，并且都扮演着流域水事争端的协商主导者、推动者、协商决议起草者和监督执行者的角色。由于流域管理机构是中央水行政管理部门的具体代表者，必然秉持中央的价值精神追求，因而在流域水资源协商管理活动中承担核心的组织角色，起到统一管理的作用，具有第三方的公正性。

2.地方政府

地方政府作为国家政治体系的一个组成部分，自然要秉持公共精神、公共利益的原则，承担起社会公共管理的责任，为国家统治提供稳定的秩序，这是地方政府存在的价值所在。也就是说公共性是地方政府的本质特征。但是，在当前的政治体制下，地方政府又是地方利益的代表者。在贯彻国家政策，推进社会公共管理、实现社会公共目标的同时，其背后还一定隐藏着对自身利益的价值追求。我国地方政府一方面继承了中央政府治水的价值观念，同时由于地方政府之间的竞争关系、经济建设目标取向和政府官员的考核方式等影响，地方政府在水资源开发方面有保护地方经济利益的动力。由于作为生产要素的水资源紧缺，使得地方政府在缺乏监管的情况下采取竞争型掠夺式开发战略以占用更多的水资源。治水中的工程观、水行政分割体制、片面追求经济利益等政治、经济因素的影响，使得各地区在治水过程中各自为政，完全根据自己的需求去开发、利用水资源，有时甚至出现以邻为壑的现象，而跨地区、部门的协作治水难以实现。

地方政府在协调、管理水资源配置过程中，其目的是推动地方经济的发展和环境的保护，是地方公共利益的代表。但是，公共选择学派认为，政府也是“经济人”，存在自利性，也会追逐自身利益的最大化。其内部的官僚集团有自身的利益追求。官僚机构及其官员可能追求的主要目标有“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物、容易管理机构⁽¹⁹⁾”。为了达到这些目标，现实中会出现寻租和贿赂等腐败行为，信息的不对称性也使得政府的行为缺乏监管，造成政府官员的责任感下降，因此容易导致地方政府在维护水资源利用开发的公共利益、社会公正和国家整体利益方面出现“缺位”，表现出能力不足。

改革开放带来了中国社会利益结构的重大调整，在这一变化过程中，充当公共利益代表者的政府，作为单位利益代表者的角色也越来越明显地显露出来。当地方政府主要代表地方利益，甚至是仅代表地方某个集团的利益时，地区间的水资源矛盾就出现了难以调和的局面。所以在地方政府身上体现出了公共性与自利性的双重特性。在我国中央集权体制下，特别是这种科层结构的特点，地方政府在进行公共管理过程中其公共性往往会战胜其自利性，成为公共利益、公共价值的维护者，体现者。能够很好地执行社会公共管理的职能。

因为水事纠纷都是在地方发生的，往往都会涉及到地方政府，所以，在水资源协商机制中，地方政府是协商的参与者或者组织者和决策者或决策参与者，发挥着重要的作用。

(二)公众

1.传统治水模式造成公众“政府依赖”，参与意识淡薄

由于江河流域的自然地理特征，我国有史以来都采用的是政府集权式的治水模式。长期以来的集权治水模式，使得公众自主参与的意识与渠道都很缺乏。马克思、魏特夫、李约瑟等学者认为，我国江河流域的地理特征自古对水资源管理就要求建立一个集权的社会有机体，对整个流域进行统一管理。可以推断，从我国传统水资源管理的实践和理论来看，我国传统的水资源管理的主体是以政府为主，采用集权的方式进行管理，政府拥有绝对的权威。

强政府的治水模式造成了公众对传统治水制度的依赖。从20世纪70年代开始，我国环境保护基本上是循着“政府主导型”的模式在运行。这种自上而下的工作模式使政府同时担当着环境政策法规的制定者、执法者和管理者以及环保宣传教育责任者等多重角色，也伴生了公众环境意识上明显的“政府依赖”，即公众弱化了自身对环境保护的责任主体意识，而希望政府承担保护环境的几乎全部责任。

2.丰富的实践经验使得公众特别是农户具备参与的条件

公众，特别是农户及企业，是水资源利用的直接主体，其行为习惯将直接影响到我国水资源的状况。所以，在构建水资源管理模式时，必须将公众作为一个重要主体纳入进来。农户是流域内水资源的使用主体，应该开发什么资源，如何开发资源等，无一不涉及农户切身的利益，故应当在当地政府的指导下，使其参与决策。如果农户不能参与决策，那么难于调动农户的积极性，使其自动履行义务，并对资源保护产生负面影响，显然这是达不到水资源治理的目的。因此，无论是目标制定、计划的安排、政策的实施均应从这一原则出发。流域水资源环境防治要想达到预期目的，就应充分考虑农户的作用，吸纳他们参与决策管理工作。那么农民是否具有参与决策的知识与能力呢?其实尽管农民普遍文化素质低，但他们有着十分丰富的实践经验，并不能因此彻底否认他们在生产上的创新能力和决策能力。其实中国的许多重大创举都首先是在农村开创的。加之，农户往往熟悉当地农业生产状况，故可使其参与乡、村项目设计，从事施工、资金运行等工作的监督，以及参加微观生产经营活动。另外，政府则侧重于制定宏观产业发展规划，运用各项目的协议与投资指导工程的开展，利用经济手段调控微观生产经营活动。通过政府的宏观调控以及农户的决策参与和管理参与，将有效地促进流域资源治理目标的实现。此外，流域资源治理工程的具体实施必然要求项目实施各方密切配合，按规划要求进行施工，并实行分片、分段、分阶段落实任务。因此，也需要我国农村经营最基本单位——农户的主动配合参与。

3.公众参与呈现非正式性特征

改革开放以来，我国社会主义民主和法制建设不断加强，依法治国已成为党和政府管理国家事务的重要手段。在我国法制体系建设中已相继颁布了与水资源有关的《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《中华人民共和国行政许可法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律法规，为依法治水、依法管水提供了法律依据。但这些法律法规仍然存在很多不足。对于一些省际水事纠纷处理、公众参与水资源管理的法规，需要建立在民主协商的原则上，对于如何协商各相关利益主体的利益分配要有详细的规定，如制定水价、移民、水污染处理等问题上，把需要协商的内容进行归类，针对不同原因或不同发展阶段造成的水事矛盾和纠纷采取不同的协商方式的具体做法列入法律法规中。

正因为如此，我国公众参与水资源管理的活动大都是由直接利益推动的，参与的方式和组织呈非正式状态。一方面，由于法律环境的缺乏和维权成本太大的原因，公众往往不通过法律渠道参与。一旦当采用行政渠道失败后，公众就直接选择暴力手段激发更高一级政府关注矛盾。另一方面，公众的参与组织是临时性的，自行组织但不稳定，往往事情推动到一定程度后就呈现出极其松散的状态。与国外水资源管理不同的是，在国外，一般是有社团组织来代表水事纠纷利益涉及者，但是由于我国特殊国情的限制，自然形成的，非正式的公众集合替代了国外的社团组织，他们因水事纠纷而自发地组织起来维护自身的利益，随着水事纠纷的解决，他们又自动解散。公众参与的非正式性，说明我国水资源管理的社会机制尚不健全，政府也未能提供适当的法律环境、资源和渠道让公众有激励去参与。

所以在水资源管理协商机制中，公众的目标和价值取向主要考虑自身利益，目标单一。他们有意愿参与协商，但参与协商的行动能力很弱。所以在协商中是被安排者，是协商结果的接受方。

(三)社会组织

1.我国社会组织的特征

一般而言，社会团体具有非营利性、民办性和特定利益代表性三个基本特征。然而，我国的社会团体由于历史和社会的原因，具有较为独特的特征，其价值追求、资源和能力方面均存在较大的缺陷。

(1)与政府关系密切，失去自己的独立性。根据南京师范大学孙旭(2008年)在其硕士论文中的调研，从社团的成立过程来看，政府自上而下参与社团组建过程，有59．6%的社团是由政府主动参与成立的;从社团领导人和工作人员的构成来看，有73．1%的社团会长兼任其他职务，其中在行政部门任职的占57．1%;有45．2%的社团秘书长在行政单位任职，同时，有近四分之一(24．3%)的社团工作人员是由业务主管部门直接任命或派遣的。另外，刘祖云、胡蓉研究表明，从社团重大事务的决策过程来看，有10．6%的社团没有正式的决策机构，在这些由社团领导人直接进行决策的社团中，有85．7%的会长以及80%的秘书长在相应的行政主管部门任职。王颖、孙炳耀研究表明，我国的75%以上的社团为官办或半官办。

(2)具有明显的营利动机，代表用户参与协商的资源和能力不足。在孙旭所调查149个社团中，有28．9%的社团创办了经营实体或从事商业性活动。但在这41个参与经营的社团中，只有26．7%的社团将年度的盈余资金作为社团经费来源，由此可见，部分社团存在较明显的营利化倾向。社团的营利化倾向问题，一方面来源于社团所面临的经费紧张，另一方面是由于部分社团对自身定位不准确。所调查的社团中，有81．6%的社团所面临的主要问题是缺乏资金，长期以来，社团的经费主要源于政府的财政拨款。据“北京地球村”负责人廖晓义介绍:由于缺乏完善的税制，民间环保组织在国内筹资非常困难。“地球村”一直没有固定的经费来源，其基本费用是用制作电视节目的经费来支撑的，吃了上顿没下顿。

(3)社团的社会认知度不高，造成社会行动能力低下。我国公众普遍对非政府组织缺乏了解，将其与政府行政组织相混淆，对其缺乏认同感，无法将人们的社会责任感转化为非政府组织中的志愿行为。从希望工程的调研来看，“58．6%公众认为希望工程的组织者是政府部门，即使是希望工程的捐赠者，认为希望工程的组织者是政府部门的人也都在50%以上。受助生家长中更是有51．0%不知道希望工程组织者的性质，36．8%认为是政府教育部门所为，只有12．1%的家长知道希望工程是民间组织所为。”

2.功能分析

(1)监督政府和企业行为，影响政府的政策。例如在2003年，“绿家园志愿者”、“云南大众流域”、“自然之友”等多个第三部门环保组织相继投入到反对怒江中下游修建两库十三级水坝的方案的行动中，即“怒江保卫战”。这些第三部门组织通过大量媒体和网络，开展讲座、论坛等形式，积极向公众宣传怒江大坝的情况，取得了社会的广泛关注。国家林业局高级工程师沈孝辉还在2003年“两会”期间，成功地将反对提案提交给全国政协委员和全国人大代表，将意见传达至中国的最高权力机构。

(2)动员社会力量，参与资源治理。动员社会的力量、组织更多的民众参加到水资源与环境治理的群体之中，并成为治理的主体，是社会组织在水资源环境治理体系中的重要功能。越来越多的国家政府认识到社会组织所具有的这一重要的作用。中国政府没有把社会组织作为对政府的一个压力，而是作为一支力量进行合作，把他们作为政府和社会公众之间的桥梁，发挥他们的作用。保护水资源环境是全社会的义务，不仅仅是政府的事情，需要动员全社会的力量来开展保护工作，所以政府非常支持、欢迎民间组织发挥更大的作用，来配合政府、支持政府、监督政府搞好资源环境保护工作。目前在中国，许多社会组织以各种形式，动员公众参与水资源环境保护活动。

(3)宣传水环境保护意识，协调环保社会行动。1999年底，重庆绿色志愿者联合会组织志愿者徒步嘉陵江两岸环保行，历时45天，行程1 170多千米，途径4省(市)、23个县、120多个乡镇，通过发放环保宣传材料、演讲等形式，广泛传播环保理念，开展环保教育活动。他们还举办了8期教师培训班，对600多名教师进行了环境教育培训。2005年，79%的环保民间组织动员志愿者共857万人次，参与“保护母亲河行动”、“索南达杰藏羚羊自然保护站服务”、“北京动物园志愿者导游”等多项宣传服务活动。

(4)维护社会和公众的水环境权益。环保民间组织在维护社会和公众环境权益方面发挥了积极作用，有力地推动了政府把环境知情权、参与权、监督权和享用权真正赋还给公众，把公众对“四权”的真实意见反馈给政府。1999年11月，中国政法大学污染受害者法律帮助中心开通了污染受害者法律咨询热线，无偿为污染受害者提供法律服务。到目前为止，已为1万多名污染受害者提供法律帮助，为50多起环境污染案件的受害者向法院起诉或通过行政途径加以解决。2005年，该中心支持“福建省屏南县1 721位农民诉福建省(屏南)榕屏化工有限公司环境污染侵权案”胜诉，为当地农民挽回经济损失68万余元，此案被评为“2005年中国十大影响性诉讼之一”。

社会团体的目标和价值取向:动机目标呈现多元化，大多数在一定程度上代表了社会大众的利益(为用户争取权益，注重社会利益)。社团组织可以采用多种非行政手段为社会提供政策建议以及公益性服务。由于他们拥有相关的专业背景和知识，因而具有较大的影响力。只是在现阶段，我国涉水社会团体还很不成熟，能力有限，需要国家加大培养扶持力度。