新中国民族关系与民族政策的互动研究：政策定制依据

一、民族关系的状况是制定民族政策的依据

新中国的民族政策是受到国内民族关系现实状况制约的。对于新中国这样一个民族关系复杂多元的新生国家而言，民族政策的基本功能是要尽快地适应民族关系发展的要求，对既存民族关系进行有效的调整，解决国内民族问题和民族矛盾，保持社会政治稳定，并能够进一步促进各民族在统一的国家体系之下共同发展。这就必须充分考察既存民族关系的基本特点和状况，凭借国家权力的强制性作用，在国家基本的制度体系之下，制定出符合民族关系要求的民族政策，并在国家权力的推动下把民族政策制度化、法制化和措施化，使民族政策深入落实到各种民族关系的调整过程中去。按照这样的基本逻辑，要制定出行之有效的民族政策，就必须充分考察民族关系的基本特点，进而为民族政策提供基本的制定依据。

(一)制定民族政策不可脱离民族关系发展的历史阶段

新中国的民族关系，是源于近代中国争取国家统一、民族独立的新民主主义革命而逐渐融合为多元一统的关系的。近代中国曾遭遇外敌入侵，生活在华夏大地上的各族人民，基于争取民族独立的共同目的，纷纷拿起了武器，共同抵御外侮，最终获得了中华民族的独立与中华人民共和国的国家统一。这里的中华民族，是政治含义的民族概念，显著区别于斯大林所定义的文化民族概念—— “基于共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的人们共同体。 ”^[11]正如周平所指出:“在中国，作为一个统一的多民族国家，其国族——中华民族就是由56个民族单位构成的多元一体的整体。 ”^[12]这种以汉族为主体、少数民族多元一统的民族关系，决定了在新兴国家的制度体系之下，既要反对大汉族主义，维护少数民族的基本权益，也要反对地方少数民族主义，保持国家的完整统一，可以说，处理好汉族和各个少数民族的关系，以及各个少数民族之间的关系，是制定民族政策时必须考虑、不可逾越的历史背景。任何一项民族政策都要遵循民族关系所处的历史阶段，如果偏离了民族关系的历史阶段，就会导致两种不同的后果——一种是如果民族政策滞后于民族关系的发展阶段，还停留在关注民族关系已经发展变化的一系列问题之上，那么民族政策就会阻碍民族关系的发展;反之，如果民族政策超越了民族关系的现阶段特点，则会不顾民族关系的发展规律而使民族关系遭到破坏。

(二)民族关系中的矛盾和问题是制定民族政策的焦点

相对于单一民族国家而言，多民族国家内部的民族关系更加复杂、民族问题丛生。而错综复杂的民族关系往往是引发多元化和复杂化民族矛盾的根源，民族关系的走向和特点决定了民族问题的表现和特征。可以说，纷繁复杂的民族关系引发了错综复杂的民族问题。 “民族问题，就是民族关系中出现的摩擦、对立和冲突，是民族关系中矛盾突出和显著的状态。 ”^[13]从一定的意义上说，民族也是一种利益集团，民族的活动从根本上讲就是民族为了争取、实现和维护自身利益的活动。在一个多民族国家之内，各个民族为了争取、实现和维护自身的利益，往往会采取一定的手段和措施，这些手段和措施的根本出发点是本民族的利益，这样，就难免会产生摩擦、矛盾和对立的情况。当民族共同体感觉到自己的利益受到损害甚至被剥夺时，就会发生采用一定措施来维护、保障自己利益的应激性行为，当本民族共同体的利益受到一般性的损坏时，其反应可能比较平和，而如果本民族共同体的利益受到根本性的剥夺时，民族就会产生比较偏激的行为，进而可能影响到现存的社会关系和政治关系格局，这样，多民族国家内部甚至涉及国际的民族问题就产生了。就其本质而言，民族问题就是民族之间的利益争夺。而多民族国家国内复杂的民族关系是导致民族问题复杂化的一个重要的客观原因。(www.xing528.com)

在民族关系复杂、民族问题丛生的多民族国家体系之内，政权执掌者为了保障统一的国家政权体系免受不利于国家统一和发展的客观因素的影响，必然会采取一系列维护国家稳定的政策和措施，以保障国家的持续发展。在这样的基本逻辑之下，多民族国家制定民族政策，就是为了调整和梳理国内复杂的民族关系、解决国内突出的民族问题，保持国家政权、政治体系和社会的稳定，以能够在统一国家政权体系之下实现各民族的共同发展与进步。政策实施之后，一旦对相应要规制的对象进行约束，就会或多或少地开始影响政策指向的对象。从政策所包含的内容和要素来看，有政策主体、政策客体和政策环境等几个方面， “民族地区的公共政策实质上就是民族地区的公共政策的主体在一定的环境下利用相应的政策工具作用于政策客体的结果”^[14]。在这其中，政策主体、客体和环境之间是一种相互影响、相互作用的关系。在这里，可以把民族关系中亟待解决的各种问题和矛盾视为政策客体，如果一项政策的制定不是依据政策客体本身的特点和状况而行，那么就很容易出现忽视政策客体实际状况、使民族政策执行的效果和质量都受到影响的情况，甚至造成民族政策失败或者执行不力，达不到政策预期目标等问题。因此，民族关系中的矛盾和问题是民族政策要关注的焦点，要想促进民族关系的良性发展，就必须要着手解决民族问题、调整出现裂痕或者隔阂的民族关系，使民族政策尽可能地符合民族关系中所需要解决问题的要求，这样，才能够保证民族政策实施的效果。

(三)民族政策要随民族关系的变化而变化

民族关系是各个民族之间的关系，说到底就是人与人之间的社会关系的一种，民族关系的主体——各个民族是由人组成的，人的发展会引起民族的发展，进而引起民族关系之间的变迁，因此民族关系是动态发展的社会关系。任何一项民族政策，无论其如何符合民族关系的现实情况，无论在实施的过程中达到了怎样良好的政策效果，都难免会在民族关系发展之后产生滞后性。此外，民族政策实施的客观环境也会发生变化。民族政策的制定不可能是一劳永逸的事情，如果民族政策制定和出台之后就一成不变，随着民族关系被民族政策调整之后自身发生了变化，民族关系中要解决的问题和矛盾发生了变化，那么，民族政策就必须要作出调整，甚至是重新出台新的民族政策，否则，就会成为阻碍民族关系发展的旧政策、政策实施的效果就无从谈起了。事实上，新中国成立以来的民族政策，从总体上看是基本符合民族关系基本状况的，但是也有不少民族政策在历史发展的进程中产生了滞后性，不再符合民族关系的状况了，这是民族政策不符合民族关系要求的表现。

如上所述，民族政策是依据民族关系的现实情况来制定的，也就是说，一定时期内的民族政策必然要根据民族关系的基本特点和基本走向来选择民族政策所涉及的方面、确定民族政策的基本体系、决定民族政策的核心内容和一般性内容分别是什么，决定民族政策要解决的民族问题是什么。多民族国家国内民族关系的特点和走向不尽相同，则不同功能指向的民族政策也就应运而生了。例如新中国的民族政策包含民族政治政策、经济政策、文化政策和人口政策等，而在这些民族政策中，最主要的是民族区域自治政策，所谓民族区域自治，是指“在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”^[15]。党和国家出台民族区域自治政策，是为了能够保证少数民族有自主决定本民族事务的权利，更好地协调好汉族与少数民族之间、各个少数民族之间的关系，这是由中国民族结构和历史上形成的民族关系所决定的。而其他的民族政策，也是由要着手解决的不同阶段中一个个具体的民族问题决定的，是由不同历史阶段中民族关系的现实状况所决定的。

在新中国这样一个以汉族为主体民族、少数民族为共同国族的多民族国家里，民族政策的特点也是由要解决民族关系中的什么问题来决定的。在新中国成立初期，国家百废待兴，各民族面临的共同的首要问题是经济落后、生活生产状况急需改善。这样，在一定时期内需要以巩固国家政权为基础、以发展经济为重点、以解决民生问题为核心，党和国家在这一时期的民族政策正是依据这样的民族关系和民族问题的特点，制定了适应国家巩固和民族发展需要的民族政策，围绕着各少数民族自身的发展规律，在很大程度上以政策扶持、国家投入为主，帮助少数民族恢复和发展经济，给予少数民族国族的基本地位。随着民族关系的变化发展，时代背景的变迁，民族问题的改变，我国的民族关系发生了变化，因此，民族政策也必须随之变化。改革开放以后，少数民族得到了较大发展与进步，汉族与少数民族之间、各个少数民族之间的关系也发生了变化，因此，原本强调给予少数民族更多的经济、财政权利，以扶持少数民族为主的输入式政策，必须逐渐向强调少数民族的政治责任和社会责任的权利和义务对等的政策，这是民族政策调节民族关系必须注意的新问题。如果不能够更好地解决各个民族之间的经济、政治、文化发展的差距，不能更好地规制各个民族之间的权利义务关系，将有可能引发新的民族问题。