当代中国的行政领导体制

一、当代中国的行政领导体制

（一）中国行政领导体制的演变

中国的行政领导体制经历了一个较长的历史发展过程。在1949年新中国成立后比较长的时间内，中央人民政府和各级地方政府的行政领导体制都是委员会制。就中央政府而言，新中国成立初期的中央人民政府组织法规定：政务院会议，须有政务委员过半数的人同意始得开会，须有出席政务委员会过半数的人同意始得通过决议。1954年宪法改政务院为国务院，国务院总理负责主持和召集全体会议和常务会议；国务院作出的决定和命令，须由国务院全体会议和常务会议通过。因此，国务院采取的仍然是委员会制。但实践表明，这种合议制已越来越不适应行政活动发展的需要，弊端日益明显。名义上集体负责，实际上无人负责。对此，邓小平曾经尖锐地指出，我国官僚主义的一个病根在于“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制……遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮”^[10]。鉴于此，我国决定改革行政机关的领导体制。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的宪法明确规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”“总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。”“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、常务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。”与此同时，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。随着国务院组织法和地方各级人民政府组织法的实施，我国正式确立了从中央到地方的各级人民政府的行政首长负责制。

（二）行政首长负责制的基本内容

1.国务院总理负责制的基本内容

中国国家最高行政机关国务院实行总理负责制。所谓总理负责制，是指总理对其主管的工作负全部责任，并对其主管的工作享有完全的决定权。总理负责制的主要内容有：第一，总理领导国务院工作；副总理、国务委员协助总理工作。第二，总理负责召集和主持国务院会议。第三，国务院会议讨论决定重大问题不采取少数服从多数的表决方法，而是在经过充分讨论之后，由总理做结论，总理的结论就是国务院的结论。第四，总理签署国务院发布的决定、命令、行政法规，向全国人大及其常委会提出的议案以及任免人员等事项。第五，国务院的组成人员由总理提名，由全国人大或人大常委会决定。国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大或常委会决定。第六，总理代表国务院向全国人大及其常委会负责并报告工作。

这里需要说明的是，根据现行宪法和国务院组织法，国务院会议，是指国务院全体会议和国务院常务会议。但在我国过去行政管理实践中，还存在总理办公会议。很多与国计民生有关的重大决策，都是在总理办公会议上拍板的。2004年后，国务院做出决定，取消总理办公会议。这意味着，国务院决策过程向着民主化、法制化方向又迈进了一步。

2.国务院组成部门首长负责制的基本内容

国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制，各部部长、各委员会主任负责本部门工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、常务会议，讨论决定本部门工作的重大问题，签署上报国务院的重要请示，向下下达命令指示。副部长、副主任协助部长、主任工作。各部、各委员会对本部门的重大工作通过会议形式进行集体讨论，并在此基础上由部长或主任集中正确意见，形成决定。

3.地方各级政府首长负责制的基本内容

我国地方各级人民政府也实行首长负责制，即分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。各级政府首长负责制的主要内容包括：各级政府首长分别领导本级政府的工作，通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全体会议和常务会议；认真执行本级人大及其常委会的决定。

（三）改革和完善行政首长负责制

行政首长负责制是我国1982年宪法确立的一项行政领导体制，实施近三十年来，对克服行政机关中责任不明、互相扯皮和效率低下的状况起到了积极作用。但这一制度在实践中尚存在诸多问题，亟待完善。(www.xing528.com)

1.行政首长负责制在我国实践中的主要问题

（1）行政首长决策机制不健全。这主要表现在3个方面：一是行政首长最后决策权范围界定模糊不清。如行政首长决策权范围与人大决策权范围的界线不明，尤其是地方行政首长与地方人大决策权范围模糊；行政首长应提交政府常务会议或全体会议集体讨论的重大问题的范围不明；行政首长决策范围与党组织决策范围界分不明。二是行政首长行使决策权的程序和规则不完善，民主化和科学化程度较低。三是缺乏决策跟踪反馈机制和完善的行政决策的监督机制。

（2）行政首长责任机制不健全，行政首长个人责任最后得不到落实。在我国，法律法规对行政首长所应承担的各种责任形式的规定不完善。如行政首长向人大做报告的制度不完善。我国法律对行政首长提交报告的时间、报告中应写的内容、报告的审议后果等均没有具体规定，使得现实生活中这种形式对行政首长工作的监督作用不大。除此之外，人大罢免行政首长的制度、行政决策责任追究机制等也不完善。

（3）行政首长的选拔制度存在不完善的地方。目前，我国在行政首长产生方面也存在着一些问题。这主要表现在行政首长产生的过程比较重视上级意见，忽视群众意愿，透明程度不高，不能正确处理好党管干部与权力机关依法行使任免权的关系等方面。

（4）行政首长监督机制不健全。目前我国行政监督的主要问题有：一是行政监督整体功能不强，缺乏监督合力；二是我国行政监督主体的地位不高，缺乏监督的力度；三是行政监督法规仍不完善，监督缺乏可操作性。

2.改革和完善我国的行政首长负责制

（1）要科学界定行政首长的最后决策权范围。一是要明确划分行政决策权与人大决策权之间的界线，明确规定“两会”集体讨论的重大问题的范围和程序。在具体界定行政首长决策权范围时，应根据决策主体（行政首长、人大）的决策权特点、决策事务的性质两方面因素来考虑决策权的划分。二是明确划分行政首长决策权与党委决策权之间的界线。必须在理论上充分认识政府和党的性质、职能、组织形式和工作方式的不同，要根据党组织和行政首长各自的性质、地位、活动方式正确划分两者的决策权范围。

（2）赋予行政首长一定的人事权，真正树立行政首长的权威。人事权是行政首长权威能否树立起来的关键因素，也是行政机关能否形成一个办事高效、决策迅速的执行机关的重要因素。从世界范围来看，绝大多数国家都把行政领域的人事权主要赋予行政首长行使。我国在人事权上，实行“党管干部”的原则。根据我国的具体情况，可以考虑赋予行政首长人事变更建议权。此外，要考虑改变地方政府副职的产生办法。我国地方各级政府的副职是由同级人大选举产生，并由人大罢免的。这种副职产生方式造成首长与副职之间没有主次之分，使首长的法定权威面临挑战。因此，地方各级政府的副职的产生办法，可改为由首长提名，同级人大决定，这比较符合行政首长负责制的基本要求。当然，采用这种办法涉及现行宪法和地方组织法，应做必要的法律准备和调整。

（3）明确行政首长的责任追究机制。要从法律上完善行政首长的责任追究机制，对行政首长所要承担的每种责任的条件、追究责任主体、追究责任程序和方式等进行明确确定。针对我国目前的情况，要完善行政首长的责任追究机制可以从以下方面入手：一是建立健全行政首长向同级权力机关的报告制度，明确规定报告的主要内容、提交报告的时限、报告的审议结论及后果；二是加强罢免、辞职制度的建设，对行政首长罢免、辞职的标准与理由进行明确具体的确定，并建立起辞职程序、罢免申诉制度等；三是完善重大事件的责任追究制度、述职述廉制度、质询制度和民主评议制度等。

（4）完善行政首长的选拔制度。在完善行政首长选拔制度方面，主要需要解决的问题：一是要处理好党管干部与依法行使任免权的关系；二是要增加行政首长选拔的公开性、竞争性、民主性；三是依法实施各级政府行政首长的选任制。在地方，特别是在县乡两级探索和试行行政首长的直选制。根据我国的具体情况，可考虑先在县、乡级实行县长和乡长、镇长的真正选举，然后待条件成熟时推广到县以上的政府机关。当前，县乡两级政府与农民的矛盾较多，许多政府官员官僚主义严重，严重脱离人民，甚至欺压百姓，严重影响了党与人民、政府与人民的关系。要改变这种情况，从根本上、从制度上解决问题，还必须扩大基层民主，由人民来直接选举产生政府并监督政府。

（5）完善对行政首长的监督机制。针对我国行政监督体制中存在的各种问题，改革和完善行政监督体制应从以下方面入手：建立运转协调的行政监督体制，充分发挥其整体功能；提升监督主体的地位，健全以权力约束权力的行政监督制约机制；加强立法，健全行政监督法制。