美国科技政策制定：集权与分权

刘子瑜1，陈洪捷2

(1、2．北京大学教育学院，北京100871)

［摘　要］美国政府试图建立统一、全面、协调的科技政策体系，但只有在内阁级别建立联席会议的尝试获得了部分成功。集权化努力的失败，根植于美国科技政策乃至于美国政治体制的分权化属性，主导美国科技体制分权特征的，正是其分权的政治体制的影响。分权化的科技政策体系适应了美国学术文化，但也带来了相应的问题，值得其他国家政策制定者慎重思考。

［关键词］美国科技政策;集权化;分权化

一般而言，科技政策涉及社会如何支持科学技术发展与科学技术如何应用于社会两方面内容。随着知识经济的兴起，科技创新对于经济发展的促进作用愈加凸显，科技政策也越来越受到政策制定者的重视。在具体的政策安排中，应当优先发展应用型技术还是资助基础研究，是扶持政府科研机构还是主要依靠大学，如何确定不同学科或领域的优先发展顺序并协调全国资源，成为必须解决的重要问题。一些国家(中国、印度)采取了集权的方式，即成立科技部或同质政府机构来制定全国的科技规划、管理或协调全国的科学研究;也有国家(美国)采取分权的方式应对上述难题，即不设立科技部、由多个平行机构分别制定相关领域内的科技政策。王作跃先生曾对此进行过历史的分析，并将其归因于美国的政治体制(包括它的体制对政府的职能的限制，行政系统与立法系统之间的牵制关系)、历史传统(冷战时期以军方为主导的多元的联邦科技资助系统)以及其他社会原因(科学家与政府间的既依赖又保有戒心的微妙关系)的影响［1］。本文认为，尽管众因辐辏，但主导美国科技体制分权特征的，正是其分权的政治体制的影响。本文将在王作跃先生论述的基础上，对美国科技政策制定中的集权与分权问题进行深入分析和研究。

分权制，即决策权(从中央集权向平行或较低层级的单位、终端用户)的分散或分享，是美国的重要政治传统之一，也是影响美国科技政策体系的最重要的因素，主要表现在联邦政府与州政府之间、联邦政府行政部门与立法部门之间、联邦政府行政部门内部等多个层次的分权，并在美国独特的两党政治和民间力量(科学家与科学团体)的影响下表现出更加复杂的特征。毫无疑问，美国宪法是保证分权力量的重要来源。它并没有明确规定发展科学研究、举办公共教育之权的归属，同时根据宪法第十修正案，宪法并未赋予联邦政府的权力都属于各州和人民。传统观点认为，这种不明确的规定使美国科技政策自其出现早期到20世纪中叶都表现出了一种“犹豫不定”的特质，即联邦政府始终在寻找自己在科技事务中扮演的角色定位。但同时，这种不明确的规定，特别是宪法关于“国会有权规定并征收税金、捐税、关税和其他赋税，用以偿付国债并为合众国的共同防御和全民福利提供经费”的规定，事实上为联邦政府以促进全民福利为名，通过拨款和立法等手段介入教育、科研等事务提供了机会和空间。

南北战争后，随着美国联邦政府相对于州政府力量的不断增强，其介入科学、教育等国内事务的行动也明显增加。在此背景下，建立全面、统一、协调的科技政策体系成为联邦政府的内在需求。1884年7月7日，美国国会成立联合委员会，由爱荷华州参议院的威廉·艾力森担任主席，其全名为“考察通讯局、地质调查局、海岸与大地测量局与海军水文局当前组织的联合委员会”，简称艾力森委员会。艾力森委员会的主要职责之一是研究美国联邦科技政策，即考察欧洲大国的情况，并对如何协调美国政府的各科研机构提出建议。该委员会将这一工作任务委托给美国国家科学院。而科学院所提出的建议是，合并各机构已有的研究职能，在联邦政府内成立科学部，统一开展私人部门(包括大学与企业)没有或无法进行的科学研究特别是纯粹科学研究。但这一提议最终未能获得通过，阻力主要来自于三个方面:一是科学界内部的不和谐音。科学院的报告没有获得全体成员的通过，著名动物与地质学家亚历山大·阿加西(Alexander Agassiz)因反对成立科学部而辞去院士职务，这直接影响了科学院的报告的可信度。二是共和党和民主党的理念差异，如当时的民主党领袖便公开反对共和党领导的政府机构膨胀(这一局面在进入20世纪后反转)，反对向联邦科技机构拨款，也反对成立新的科学部。三是行政部门内部的分权力量。受到合并威胁的地质调查局局长约翰·鲍威尔发挥了重要作用，他说服了艾力森委员会三分之二的成员，继续保留各联邦机构，维持了刚刚形成的分权的科技政策体系。

这是美国最早的科技政策集权与分权之争，从中已经可以看到，在此过程中科学家参与治理、两党分歧和行政部门制度惯性的力量对科技政策制定的影响，这些力量是分权的科技政策体系的力量来源，并在此后的历史进程中发挥作用，维系科技政策的分权体制。

进入20世纪，美国联邦政府参与科学事务的范围和程度愈发扩大，制定全国科学政策的呼声也在联邦政府内外不断响起，联邦政府也多次尝试将科技政策制定集权化。

第一种路径是建立实体的科技部或类似机构，资助公共研究并审定联邦各部门的科技政策与资助计划，但始终没有取得成功。美国曾建立事实上的科技部，并取得良好效果。二战期间，美国政府成立了科学研究与发展办公室(OSRD)，由范内瓦·布什(Vannevar Bush)担任主任，协调(主要通过布什及其团队与美国科学界的紧密联系而展开)、监管和从事(OSRD本身并不直接从事研究，而是通过研究合同将研究任务分包给企业与大学)与战争相关的几乎全部科学研究，涉及基础科学、军事、医学等多个重要研究领域，成为二战期间美国事实上的科技部。但在二战胜利后OSRD无法维持战时的组织形态，于1947年解散。在OSRD解散前，布什和当时的参议院军事委员会主席、参议员哈利·基尔戈(Harley Kilgore)分别提议建立国家研究基金会和国家科学基金会。两份议案所建议的基金会，事实上都有着科技部的职能，即通过基金会这种与科学界联系紧密的半官方组织形态，统筹全国科学研究并制定国家科技政策。但由于这两份议案在管理、知识产权归属等方面的设想有较大差异，引起了广泛争论，均未获得通过，直到1950年，一个混合了二者的设计理念的国家科学基金会(National Science Foundation，即NSF)才得以建立。“自然厌恶真空”，在NSF错过的时间窗口中，军方建立了自己的研究办公室，国家卫生研究院获得了医学与生命科学研究的管理权，原子能委员会也牢牢把持住了高能物理和能源研究项目，各自控制了相关领域内的政策制定和拨款权力。到NSF成立时，尽管它被多次要求负责制定全国统一的科技政策(譬如1954年在联邦预算局的要求下，艾森豪威尔总统曾发布总统令，强调NSF制定全国科技政策的职能)，但它已经无力履行这项职责了。可以说，从最初筹建NSF所遭遇的困难到后来NSF成立却无法实现预期效果，是美国科技政策集权化的一次重大失败。此后又先后有议员在1959年、1963年和1980年向国会递交议案，建议成立协调全国科技事务的科学部、国会研究政策联合委员会和国家技术基金会，但均以失败告终。

第二种路径是建立总统科学咨询制度以及配套的科技政策制定机制，从联邦政府行政部门的顶层干预政府各部门的科技活动。这种尝试始于一战期间成立国家研究理事会(National Research Council，即NRC)并由它向政府各部门提供政策建议的举措，但随着总统权力的扩大和总统在科技政策立法方面作用的增强，传统的向联邦政府各部门提供“订单式”建议的国家科学院——国家研究理事会系统不堪使用，故而罗斯福总统在1933年建立了向总统负责的科学咨询委员会(Science Advisory Board)，为新政服务，但于1935年便遭解散。1947年，著名的Steelman报告发布，建议在联邦政府行政部门内，由总统任命一名官员负责科学联络，在预算局内设置一个专门审查联邦科学研发项目的单位，并设立一个跨部门科学研究委员会，居间协调各政府部门的科学研发活动。杜鲁门总统根据Steelman报告的建议，于1951年4月20日命令成立了拥有11位科学家成员的科学咨询委员会(Science Advisory Committee)。为回应苏联卫星Sputnik升空，艾森豪威尔政府于1957年在总统行政办公室内成立了总统科学咨询委员会(PSAC)，并任命詹姆士·基利安(James Killian)为第一位专职的总统科学顾问［2］。肯尼迪总统于1962年建立科学技术办公室(OST)，并由杰罗姆·威斯纳(Jerome Wiesner)身兼总统科学顾问、科学技术办公室主任、总统科学咨询委员会主席和联邦科学技术理事会主席四职，协调举国之力实施阿波罗计划——集权化的尝试似乎取得了成功。但正如肯尼迪短暂的统治，这“四架马车”很快分崩离析，在尼克松统治期间，PSAC和OST被撤销，总统科学顾问不再是向总统负责，而是向总统的内政助理负责。虽然后来OST的替代者科学技术政策办公室(Office of Science and Technology Policy，即OSTP)成立，但它不再是协调全国科技政策、提供全国科技规划的机构，而是向总统及其他政府部门提供科技相关政策建议与咨询的机构。而总统科学咨询制度，直到1990年才得以完全恢复，1990年新的总统科技顾问理事会(President’s Council of Advisors on Science and Technology，即PCAST)成立，为总统和OSTP提供智力支持。目前，不论是总统科学顾问、OSTP还是PCAST都只有建议之权，而无切实的制定政策的权力。

第三种路径是建立联席会议性质的协调组织，由联邦政府各部门领导参与，协商和协调全国科技政策。最早的第三种路径的尝试与NRC的建立同时进行。1916年美国战争部拨款成立了国防理事会(Council of National Defense)，由战争部长、海军部长、内政部长、农业部长和劳动部长组成，其职能涉及协调一战期间的科学研究，战后被解散。二战结束后，杜鲁门总统根据Steelman报告建立跨部门科学研究与发展委员会，并于1959年由艾森豪威尔总统改组为内阁级的科学技术联邦理事会(FCST)，由联邦各科技相关部门的领导组成。FCST在尼克松时代被勉强保留下来，福特总统于1976年将其改组成联邦科学、工程和技术协调理事会，扩大了成员范围，但卡特总统在1977年调整了FCST的职能和人员结构，事实上取消了它联系各机构、居中协调的功能。直到克林顿政府执政时，才重建了国家科学技术理事会(National Science and Technology Council，即NSTC)，由总统直接领导，并由OSTP主任协助，其成员包括副总统、各内阁部长、其他重要科技机构的负责人以及必要的政府官员。目前，NSTC是美国联邦政府行政部门协调多个科技机构的最主要的方式。

前文回顾了美国政府试图建立全面、统一、协调的科技政策体系的三种路径，只有第三种——在不影响分权化的科技政策体系的前提下，建立联席会议性质的协调机制获得了成功。这一历史事实的背后，是美国科技政策中分权化力量对集权化力量的压制。前文已述，联邦与州在科技事务中的分权进入20世纪后已经不构成美国科技政策分权力量的主要部分，而行政部门内部分权、两党斗争和科学界参与科技政策制定构成了分权力量的主体。集权化的要求主要是由特定的历史事件所引发，或因总统本人的政治诉求而形成，与分权化的力量构成矛盾，并表现在如下四个方面:

(一)总统与国会的权力消长

从罗斯福新政到水门事件长达40年的时间中，美国总统有“帝王总统”之称，在财权与事权等方面具有很大的影响力。正是因为如此，曼哈顿计划和阿波罗计划才能得以顺利启动和实施;也正因为如此，建立NSF的议案(源于布什的设想)被杜鲁门总统否决，成立科学部的提议受艾森豪威尔总统的态度影响而无法通过。总统权力的变化最能通过联邦预算制度的发展来反映。1921年国会通过《预算与会计法》，授权总统在统筹全局的基础上提交年度预算建议，而国会只能在总统预算的基础上进行适当的增减或制定新的税率;但进入20世纪60年代后期，包括越战失败在内的一系列事件动摇了总统的领导权威，最终催生了1974年《国会预算与扣留控制法》，尼克松在水门事件的逼迫下于辞职前一个月签署了该法案，该法案进一步巩固了国会在制定联邦政府预算方面的权威，建立了国会预算办公室(Congressional Budget Office)。该办公室可以根据共同决议(由两院通过而不需总统签署便可生效)来设定政府收入、支出、盈余或赤字以及债务上限，并有权在近20个基础领域内直接进行拨款。尽管总统进行预算建议的职权依然存在，但1974年预算法使国会不再依赖总统提交的预算案，而是有了自己的关于经济规划、项目分析、支出优先级以及关于政府收益与支出如何调整的方案。总统与国会的力量消长，直接导致总统在科技政策制定中扮演角色的弱化，同时如曼哈顿计划、阿波罗计划等实质性的国家级重大科学工程难以重现。

(二)国会与两党的权力纷争

行政部门无法建立一个统一的科技政策主管机构，立法部门对此更是奢望。1963年，民主党众议员卡尔·艾略特在经过对联邦政府下属9个部门(农业部、国防部等)和12个机构(NSF、NASA等)的科研项目进行调查后，建议在国会内成立科研政策联合委员会(Joint Committee on Research Policy)，负责统一审议科技政策。毫无疑问，他的举动犯了“政治错误”并最终失败。同是民主党议员的众议院科学与航天委员会主席乔治·米勒公然称:我确信科学与航天委员会能够与新成立的委员会紧密合作，但它也将保护自身的利益，在众议院给予它法定管辖权的领域内，与任何复制其权威的企图斗争。事实上，自1958年参、众两院分别成立空间与航天委员会、航天与科学委员会后的数年里，主管科学事务的议员们已经初步形成一个巨大的关系网络，这个网络以原子能联合委员会为核心，该委员会成员在其他所有可能参与审议科技政策的委员会中均有任职。艾略特的建议事实上是对此时原子能联合委员会的挑战，即便他是《国防教育法》的联合发起人，曾在科学与教育政策制定方面取得众多成果，但挑战原有制度自然难以成功。另外，美国的两党政治也影响了科技政策制定，共和党对任何集权化的努力都心存戒惧，对挑战伦理的基因研究以及可能导致气候变暖等科技政策往往持反对态度，在目前越来越多地影响美国科学。(www.xing528.com)

(三)科学顾问体制的不稳定性

上述的第二种路径在肯尼迪执政时获得了短暂的成功，其顺利运行依赖于总统权力，依赖于总统的科学顾问身兼四职，依赖于总统与其科学顾问的良好配合。该体制如果运行良好，那么，总统层面的决策者除了上亿美元的大科学项目外，一般不用卷入具体的科技经费的分配，而集中于大政方针的制定和实施。但这种体制天然地不稳定:一方面，随着总统权威的衰落，这一体制的决策能力也会随之下降;另一方面，美国制度也无法保证科学顾问与总统始终保持一致。最典型的例子就是约翰逊总统的科学顾问与其在海洋科学、电力技术等重要领域始终无法同步，而尼克松的科学顾问甚至多次公开反对他所倡导的超音速客运、反导系统等重大研究，最终导致了一个讽刺性的结果;在总统权威的最后巅峰，尼克松亲手“了结”了这一体制。另外，这一体制不具备好的延续性，如Guyford Stever在1976年8月被福特总统任命为OSTP主任，到1977年1月卡特总统上任后，他即被免职;现在PCAST则需要每一任总统专门授权方可成立。

(四)科学共同体变化的意志

美国科技政策制定中科学家团体的高度参与，也是分权化的一种体现。科学共同体对科技政策的认知，往往是变化的。譬如在1884年，科学共同体的代表即美国科学院支持建立科学部;而到1959年，类似的提议又被数量众多的科学家所反对，以免科学界受联邦政府控制;但到尼克松破坏了联邦科技政策体系后，科学家们又普遍希望能够恢复PSAC，但工业界的科学家们却更倾向于建立一个国家技术基金会，来提升美国在国际上的技术竞争能力。这种时常变化的态度，也造成了集权化的科技政策体系难以在美国建立。

美国当代科技政策演变的历史，是美国科技发展的历史，是美国政府体制演化的历史，也是美国近代科技与社会政治逐渐发生密切关系的历史。科技政策是美国国内政策的有机组成部分，受到美国政治体制、历史传统以及科技与经济、社会、政府在某个特定时间的互动的影响。目前，美国联邦政府内的主要科技资助主体有国防部、国家卫生研究院、能源部、国家宇航局、国家科学基金会等，它们向上对应着不同的国会委员会，向下则对应着不同的资助对象，它们互不统属，几乎每一部门都有自己的资助风格、传统和困难，又在一个松散的指导制度下，不太协调地共同运转。多元化的科研管理机构要求多元化的国会委员会予以拨款，而后通过合同与资助等多元化的方式拨付给多元化的研究机构，构成了一个独特、分权、易于变革的科技政策体系。

无疑，这种政策体系适应美国的学术文化，并有力地促进了美国科学技术的发展，各科技部门的强自主性能够帮助其制定出突破传统、创新性强、贴合实际的科技政策，譬如NSF在1973年实验的“大学—产业合作研究中心”项目在20世纪80年代后获得巨大成功，并成为联邦政府促进大学与产业界合作的政策范本。但这种体系也存在着成本高昂［3］、协调性差等缺点，特别是分权化带来的政治对科学的影响，譬如干细胞和克隆研究在美国所受的限制，某种意义上并不利于科学发展。同时，分权化的政策体系必然在科学共同体的游说下制定对其有利的政策，譬如《拜杜法案》的出台将联邦资助科研成果的知识产权完全授予大学，其本质是把联邦资助研究的公共产品属性转为私人产品，引起了一轮科学商业化的潮流，并在目前导致了严重的科学伦理问题。这些都足以引起我国科技政策制定者以及研究者的进一步思考。

当前的中国比以往任何时候都更加需要紧紧依靠科技进步和创新，也就更需要合理、有效的科技政策。因此，分析发达国家科技政策如何制定，总结其经验，有利于我国相关立法和行政活动的规范化，也有利于加快我国科技发展、缩小与发达国家之间的差距。但制定科技政策，必须立足本国的制度与文化传统，譬如在美国总统权力巅峰的20世纪五六十年代，集权化的科技政策体系也始终未曾建立，这并非历史偶然，而是由根植于美国社会的分权化的力量所决定的。这也意味着，违反本国政治文化传统而建立取向相异的政策体系恐怕难以获得成功。

［参考文献］

［1］王作跃．为什么美国没有设立科技部?［J］．科学文化评论，2005，(5)．

［2］Golden，W．T．ed．Science Advice to the President［M］．New York:Pergamon Press，1980．

［3］刘子瑜，沈文钦．中国国际论文产出及其影响机制分析:1987－2007［J］．中国人民大学教育学刊，2011，(2)．

［责任编辑:付钦太］

［中图分类号］D503　

［文献标志码］A　

［文章编号］1003－7608(2013)06－0032－04