国企改革的结语：探索无止境

从1979年起，国有企业改革已经探索了20多年。但对改革规律性的认识并未穷尽。因为把市场经济同公有制结合起来，这是前无古人的伟大创举。需要我们对包括以下问题在内的许多重大理论问题给予明确的回答。

国企改革的路走了20多年，又提出这样一个似乎原始性的问题。事情往往如此。过去20多年的企业改革是把国有企业的存在作为一个既定的前提来研究。而今天，党的“十五大”提出对国有经济战略性调整之后，有很多企业要退出国有经济，究竟哪些退，哪些留，退多少，留多少，于是国有企业为什么要存在和国有经济的边界等近乎原始性的问题便成为必须说清楚的关键问题。

就一般而言，西方市场经济国家也需要国有企业，其目的就是一个：弥补市场缺陷。而对中国来说，作为社会主义国家，国有企业存在的依据不是一个，而是两个：一是弥补市场缺陷的需要；二是巩固社会主义制度的经济基础，发挥国民经济主导作用的需要。其中，第一个依据是由市场经济的共性所决定的，是社会主义国家与西方发达资本主义国家国有企业存在的共同的、一般的依据。而第二个依据是由社会主义市场经济的特性所决定的，是社会主义国家国有企业存在的特殊依据。

先来考察第一个依据。20世纪30年代以来，凯恩斯主义经济理论和经济政策盛行于西方发达国家，这些国家通过实行国家干预经济的办法来弥补市场经济的缺陷（如公共产品问题、外部性问题、垄断问题等）。国家干预经济的办法除了宏观经济政策外，还有一个强有力的手段，就是兴办国有企业。在这一点上，社会主义国家国有企业存在的依据与西方发达国家是一样的，这是市场经济的共性所决定的。

再来考察第二个依据。社会主义市场经济区别于其他市场经济体制的根本特点就是其所有制基础不同，我国“十五大”确立的以公有制为主体、以国有经济为主导的方针充分体现了这一点。我们认为，在我国，国有经济主要应在下列领域发挥其主导作用：一是控制特别涉及国家经济命脉的产业和资源特别短缺的产业，使国家对这些产业的发展有整体把握；二是充分发挥国有大型企业的优势来发展战略性民族产业，以适应工业化的需要和应付日益激烈的国际竞争。就这个依据而言，这是社会主义国家国有企业存在的特殊依据。

同国有企业存在依据密切相关的问题，就是国有企业的目标。国有企业的尴尬之处就在于，国有企业的两个目标和两难选择。长期以来，国家对国有企业的要求是兼顾社会目标和商业目标，这就使国有企业处于两难选择的境地，实际的结果往往是顾此失彼，这是国有企业处于竞争劣势的重要原因之一。

为了解决国有企业的两难选择问题，我们认为，应在“抓大放小”方针的基础上，对国有大型企业实行分类调整。将国有企业分成国家独资企业和国家控股企业两大类（国家参股的企业不再属于国有企业的范畴），国有独资企业的主要使命是实现社会目标，而国家控股的企业主要是实现商业目标。这样，就可以对两类不同的企业实行分类指导、分类经营。

以上两个问题事实上是国有企业的定性问题，在定性问题解决之后，必然要同时解决国有企业的定位问题。目前理论界和经济界在讨论这一问题时，有的主要是竞争性程度标准，认为国有企业应该定位在自然垄断性行业；有的以资源稀缺性程度为标准，认为国有企业应该定位在资源稀缺的行业；还有的以产业的上下游分布为标准，认为国有企业应该定位在上游产业即原材料能源产业。我们认为，仅仅用某一个标准来给国有企业定位是不妥的，应该考虑用一个综合标准，这个综合标准主要包括：涉及经济命脉的重要程度（这主要指关系国计民生的重要程度和关系国家安全的重要程度）、资源的稀缺性程度、竞争性程度。

将那些不涉及经济命脉的、资源丰富的竞争性产业列入非国有化的范畴。这包括将现有经营该类产业的国家独资企业和国家控股企业实行非国有化，国家参股的股份企业，其他类型的股份企业和私人业主企业、合伙企业等也主要从事这类产业的经营和竞争。

我们继续用以上的综合标准对两类不同的国有企业进行定位。如上所述，国有独资企业的主要使命是实现社会目标，这就要求将这类企业定位在特别涉及经济命脉、资源特别稀缺的自然垄断性行业，如军工、银行、矿山河流森林开发等行业。除国家独资企业外，这些行业一般不应该允许其他企业进入。而国家控股企业则主要定位于涉及经济命脉、资源稀缺的寡头产业，如钢铁、化工、汽车、电讯业等。在这些领域，国有控股企业可以充分发挥其带头作用，以发展这些战略性民族产业，增加国力以抗衡国际竞争。

这里又有两个问题，一是由谁来充当国有企业的出资人问题；二是对国有企业出资人的实际到位的界定，也就是如何才算是真正到位的问题。

（一）由谁来充当国有资产的出资人

对于由谁来充当国有资产的出资人，实践中运行的是两种模式：一种是以大型国有企业集团的集团公司来充当国有资产的出资人（如东风汽车集团、中国五矿集团、一汽集团等）；另一种是将全国性行业总公司改组为国家控股公司，来充当国有资产的出资人（如中国石化总公司、中国航空工业总公司、中国有色金属工业总公司等）。这两种方案的区别主要是：①前者企业性强，后者更多地带有行政的、非企业色彩；②前者利于竞争，而后者更容易造成垄断；③前者更有利于国有大型企业集团的扩张和实力增强；④由于企业集团是按资本原则进行运作，所以它更有利于保证国有资产的安全。

对于国有企业的出资人选择问题，我们的观点是：以集团公司作为国有资产的出资人是最佳的选择。其依据主要是：①国家实施大企业、大集团战略，需要给集团公司以资产经营权，集团公司可借助国有资产的存在优势扩大实力，优化结构和提高规模效益；②集团公司的母公司性质与国家授权投资机构的要求相符合，有利于企业集团母子公司体制的完善；③从现实来讲，大规模较大、已进入市场、运行正常的企业集团上面再加一层资产经营公司，无疑会降低企业的运行效率。

我们认为，以集团公司作为国有资产的出资人是最佳的选择，但这并不排斥以行业性公司来充当国有资产的出资人。但前提是要能合理地解决以下两大问题：①能有效防止行业性垄断，防止出现一个行业只有一个控股公司的“大一统”局面。②防止翻牌，防止将政府的行政官僚作风带入企业，造成企业低效率。(www.xing528.com)

（二）国有企业出资人到位的理解

我们认为，应当是以承担经营责任为界限。如果仅仅是把国有资产的经营权授给集团公司，而经营者不承担经营责任，那么国有产权的虚置问题仍然解决不了，国有企业出资人仍然是不到位的。这就需要国有资产管理部门通过建立一系列法规、制度来完善经营者考核机制和风险承担机制，使国有企业的经营者真正承担经营责任。同时，要合理界定授权的基本内容。可以授权的是：重大决策权（主要是投、融资权和一定数量的资产处置权）、资产收益的使用权（最终收益权归国家），至于选择主要经营者的人事权则保留在政府。

治理结构不健全是国有企业经营管理不善的主要原因之一。我们认为，建立国有企业治理结构应该注意以下几点：

1．要分类建立和完善国有企业的治理结构

由于国有独资企业和国有控股企业的目标不同，其建立治理结构的机制应该有所不同；在国有控股公司内部，母公司（集团公司）和子公司、孙公司的治理结构也应该有所不同。对于母公司来说，最根本的问题是要解决国有资产出资人到位问题。母公司的治理结构完善了，子公司、孙公司的治理结构问题就迎刃而解了。

2．建立权力制衡和激励约束机制

无论是哪一种国有企业，其治理机构的建立都要解决权力制衡与利益激励和约束两大问题。没有权力的相互制衡，必然会出现滥用权力的现象。像一个政府需要立法、司法、行政机构的三权分立一样，国有企业也应该建立其相应的权力机构、决策机构和执行机构，形成真正科学的权力制衡机制；其次是利益激励和约束问题。国有企业经营者的利益与企业目标的实现程度直接挂钩，这是建立企业经营者激励约束机制的前提。权力制衡与利益激励和约束是我国国有企业治理机构急待研究和解决的两大问题。

3．要特别注意防止国有控股公司向国家所有制的重演，重新出现新的政企不分

这种变相的政企不分是指，在国有控股企业，国家股份仍然占大头，政府部门有可能继续按非经济原则操纵企业，对这种现象应该防患于未然。我们认为，改革后，国有控股企业不应再受主管行政部门的干预，而应改为由国资管理部门派驻董事干预企业，而且这种干预不再是主管部门的直接的、强制的干预，而是变成通过派驻董事进行间接的、依法承担经济责任的干预。

4．要彻底改革国有企业的经营者选择制度

国有企业的经营者系列必须和公务员系列完全分开，并使经营者职业化、市场化成为职业企业家。依照《公司法》，在经营者任期内，国家不得随意对经营者干预和调任。

5．必须建立强有力的、法制化的激励机制和内部约束机制

必须建立强有力的、法制化的激励机制和内部约束机制，以充分调动经营者的经营积极性和保证企业资产的安全性。