中国住房政策研究：重难点与治理评估

2.研究的重难点

（1）研究的重点

本书的研究重点主要有以下四个方面：

①住房政策风险的基本理论。

住房政策风险不同于一般风险，它具有特定的含义。因为住房政策不仅仅是一项经济政策，还是一项很重要的社会政策、政府公共政策，由此决定了住房政策风险具有相当大的复杂性。而又由于目前关于住房政策风险的研究还比较分散，故为了后文的深入展开对住房政策风险的基本理论进行系统梳理与归纳，不仅是本书的必需，也是在弥补前人相关研究的不足。

首先，重在界定住房政策风险的内涵，揭示什么是住房政策风险，住房政策风险与其他风险有什么不同，住房政策风险的表现是怎样的，有哪些类型，借此以便在学理上形成对住房政策风险的整体性认识。

其次，探讨住房政策的风险因素识别。作为一项专项政策风险，只有从源头上找到了其成因，才有可能对症下药地进行防范与治理，对住房政策风险主要从政策系统内部诱因与政策外部环境因素两个层面分析，以求揭示出其深奥之处。

再次，考察住房政策风险的生命周期与烈度。住房政策风险如同其他生命体一样，在不同的阶段，有不同的生命特征。住房政策风险大致可以分为五个阶段：风险潜伏（酝酿）期、风险爆发期、风险扩散（蔓延）期、风险处理期、风险衰退期（后遗症期）。住房政策风险可以分为轻度、中度、重度、极度四个不同的烈度级别，住房政策风险的烈度级别决定着不同程度的对策回应。

最后，研究住房政策风险预警与处置，住房政策风险防大于控，要做到防患未然、综合治理，关键就是要做好住房政策风险的预警，对风险做好恰当的应对与处置。

②中国住房政策制定与执行的过程机理。

政府过程对政策效果具有决定性影响，中国住房政策的制定与执行过程具有特定的路径。中国住房制度改革与模式选择都借助于住房政策的制定与执行，我国住房制度改革的典型特征就是以重大住房政策出台或重大事件为分水岭。我国特有的政府体制决定着住房政策过程主要是中央与地方对于住房政策的制定与执行过程，这其中包含着三个重要方面需要明晰。

第一，中央与地方间政府关系的调整。我国是中央集权的单一制国家，地方服从中央接受中央领导，这在政治理论上已是非常清晰的。在改革开放中，随着中央对地方的不断放权，尤其是自1994年我国财政上实行分税制以来，中央与地方之间关系变得并不简单，中央与地方之间的利益博弈直接加大了制度变革的成本。在这一过程中，住房制度改革同样被打上了博弈的烙印。

第二，中央政府统一决策与住房政策制定。目前我国住房政策主要源自中央政府，这些政策主要由国务院、发改委、住建部、国土部、财政部、国税总局、人民银行等中央相关部门制定或若干中央部门联合出台。中央政府的住房政策主要是着眼宏观整体，直接关系住房的公平与效率，其政策制定影响更为广泛、深远，为此中央政府住房政策制定的过程是需要重点考察的。

第三，住房政策执行中的地方政府响应。中央住房政策的执行离不开地方政府的响应，否则住房政策将无法落实实行。但在现行的经济社会发展实际中，地方政府对住房政策的响应程度如何、结果怎样，各地响应的差别又何在，为什么会出现不响应或响应不积极，以及为什么会出现如此大的响应差别，这不仅决定着住房政策风险，对住房政策风险的防范与治理也具有重大参考价值。

③住房政策利益相关者之间的相互关系。(www.xing528.com)

住房政策涉及多元利益主体，涉及“政府—市场—社会”三方的利益，他们对住房政策的制定与执行各自有着不同的话语权和影响力。深入分析不同住房消费者的利益与消费行为，有助于有效制定住房公共政策，切实防范或降低、治理住房政策风险。

中央政府与地方政府，是需要首先分析的住房政策利益相关者，它们的政策行为既具有统一性，也具有博弈性，在住房政策制定与执行的角色扮演上并不总是一致的，在某种程度上存在着委托代理关系。它们的政策行为一方面使得住房政策风险具有可能性基础，另一方面也使得对住房政策风险的防范与治理具有现实难度。

房地产开发商与商业银行是住房市场中两大重要的市场主体，均有追逐利益最大化的冲动。目前，房地产开发商与商业银行既是事实的住房政策参与者，也是住房政策风险的滋生者和潜在作用对象。在欠成熟的住房监管制度下，房地产开发商与商业银行的行为会对住房政策风险起推波助澜的作用，引发住房市场风险与住房金融风险。

在整个住房政策过程中，住房消费者往往是一个容易被忽略的利益主体，一般只被当做住房政策的被动接受者、作用者而存在。然而在橄榄型社会的境况下，住房政策最需要紧迫考虑的就是广大中间阶层或工薪族的住房利益。今后的住房政策制定与执行过程，应该着重考虑这些群众的住房需求与利益。

④住房政策风险合作治理的框架体系和实施保障机制。

在现代风险社会情境下，住房政策风险不是单一的风险，而是密切关联社会风险、经济风险、政治风险等系列风险在内的综合性风险，极易引发关联性社会风险的连锁反应。住房市场能否持续、健康、有序地发展关乎整个国家经济的发展和社会稳定，所以对住房政策风险的治理，不能简单地“头痛医头、脚痛医脚”，有必要在合作治理理念思维的指导下，进行综合性防范与化解。

其一，需要重点研究解决住房政策风险合作治理的可行性问题。由于以政府、开发商、居民为组团的“政府—市场—社会”三大利益主体的住房政策期望是不一致的，在利益诉求上甚至有所冲突，为此要使各方能够对住房政策风险进行合作治理，则首先需要理论联系实际地考察其可行性。

其二，重点设定住房政策风险合作治理的框架体系。在合作治理的理念下，住房政策的相关利益主体的角色定位问题，是需要科学安排的问题。只有各利益主体找准了自身的角色定位，即坚持好政府是主导主体、市场是自治主体、社会是参与主体，才不会出现住房政策风险防范治理的乱象。住房政策风险的合作治理框架体系，总体上坚持“政府主导—市场自治—社会参与”的合作主义原则，所有治理主体均有权共同参与、平等对话、相互合作、利益协调、科学决策。

其三，由于政府、房地产开发商、城市住房消费者三者间的利益存在着较大的不一致，尤其是地方政府与房地产商可能会缺乏合作意愿与热情，加之消费者社会自组织本身还欠成熟，这将会在很大程度上影响合作治理机制的建立与运行。⁽⁸⁵⁾这就要求以合作治理的思维模式进行住房政策风险的防范与治理，需要采取多方面的保障措施，尤其是对合作治理主体的权责利划分、分工协作机制、实施保障的路径与措施等需要重点研究。

（2）研究的难点

①住房政策风险的烈度判定与级别划分。由于不同的利益主体对住房政策风险的感受是不一样的，不同类型的住房政策风险对不同的利益主体的影响也是不一样的，使得对住房政策风险的烈度判定与级别划分较为困难。从风险的本质而言，风险有客观风险和主观风险、纯粹风险和衍生风险之分，住房政策风险的烈度与级别应该是一种综合性判断。在进行住房政策风险烈度判定与级别划分时，需要站在何种利益角度，依据哪些原则标准，采用什么方法工具，这是本书需要从理论上突破的难点之一。

②住房政策风险综合评价体系构建。正因为住房政策风险不是单一的风险，而是一种复杂的综合性风险，在风险效应上具有连锁反应，所以对住房政策风险的评价便变得极为困难。任何一项风险的评价，都必须依循特定的标准和方法，住房政策风险的评价也不例外。单纯的定性评价或定量评价都不足以对住房政策风险作出科学、全面、客观的评价，仅凭定性分析则信度不够，单靠定量分析则灵活度欠佳。为此，本书提出应将定性评价与定量评价结合起来，构建一套住房政策风险综合评价体系。但对于住房政策风险综合评价体系中评价标准的确定与方法的选择、评价的指标体系设计、评价的效度与信度检验等，目前并无相关研究成果可以借鉴。这是本书又一个无法回避的需要重点攻克的难题。

③住房政策风险合作治理的框架体系与实施保障机制。美好的愿景必须依赖切实可行的方案才能得以实现，住房政策风险的合作治理不能建立在空中楼阁之上。要有效实现住房政策的合作治理，必须“啃”下两块“硬”骨头，即建立理论上可以合作的框架体系和提出实践上能够实施的保障机制。在具体的住房政策风险治理过程中，各相关合作治理主体需要进行合理的角色定位，遵循以“政府—市场—社会”为团队的合作框架。然而理论上的可行并不能必然保证各相关利益主体在现实中就必然按照合作框架行动。如果缺乏有效的实施保障机制，住房政策风险的合作治理则有可能变成各自为政、分散决策，甚至无人治理。因此，还需要搞好住房政策风险合作治理主体间的权责利划分、分工协作，拿出切实可行的实施保障对策与措施。这些问题都是本书亟待求解的难题。