现代公共管理学：走向范式转型！

第三节　走向现代公共管理——范式（paradigm）转型

近些年来,国际学术界对公共行政和公共管理的理解却发生了重大的改变。人们认为,公共行政与公共管理这两个概念在含义上有着根本的不同,而非其中之一只是另一个概念的组成部分。由于两者之间的根本分歧,所以应该把它们看作是两个具有相互竞争性的范式。

行政学理论所研究的基本关系是行政与政治关系、国家与社会关系、政府与人民关系、政府与市场的关系、政府与企业的关系。由此而形成了构成公共行政研究领域的政治与行政分开的理论、行政的民主责任理论、文官中立的理论、行政民主的理论等等。传统的行政学研究也因此而形成了自身独特的价值观念,也就是：政务官要对议会负责,而事务官则保持中立,行政机关的主要价值观念是公共观念,也就是民主政治责任观念（如美国、英国和日本的例子）。而新公共管理理论则进一步发展了行政的民主责任观念,将公共理念与市场理念融合起来,对行政价值观念进行了重大的理论创新。可以说,公共理念与市场理念的融合,是新公共管理理论的灵魂。

近年来各国的公共管理部门在管理方式方面发生转型的实质就是,从以往居主导地位的僵硬的、等级的科层体制转向一种更加灵活的、以市场为补充的公共管理形式。这不单是个别的、具体细节的改革,或者只是在管理风格方面的小变化,相反,这是政府的社会角色以及在公共部门与公民之间关系上的一场变革。传统的公共行政无论是从理论上说,还是从实践上说,都已经不再为人们所信任。从人们日益广泛采纳新公共管理这一点意味着在公共部门出现了新的范式。

新的范式向先前被看作公共行政基础的、几乎永恒的某些原理提出了直接的挑战。这些原理中的第一条就是政府应该按照等级和科层的原则组织（基于分工）起来。德国社会学家马克斯·韦伯在他的关于科层制度的经典分析中,对这些原理有着最为清晰的阐述。韦伯的原理尽管在工商界和其他机构中也有采用,但在公共部门却有着更加认真和长久的恪守。其中的第二条原理就是一旦政府参与某个政策领域,它就成为经由科层制度的各种货物和服务的直接提供者。其中第三条原理就是政治事务与行政事务是可以相互分离的,为了确保可靠性,行政只是执行指令的工具。其中第四条原理就是公共行政是人们所公认的一般行政的一种特殊形态,因而需要有一种以之为终生事业的职业官僚,他们可以没有差异地为不同政治主人服务（专业化）。

现在,所有这些看来不变的金科玉律均遭到了挑战。科层制度看来并非提供公共物品和服务的唯一可行方式。由企业界开创的更为灵活的管理系统正在为政府部门所采纳。政府也可以通过诸如补贴、设定规则或者承包等方式来间接地运作,而不总是作为直接的提供者。此外,在实际上,政治事务与行政事务本身长期以来就是相互交织在一起的。但是,这些对于管理结构的意义只是到现在才开始为人们所仔细研究。社会公众需要有比在与社会相脱离状态下运作的科层制度更好的各种负责机制。

传统的行政学理论将政府看作外在于市场的公共权力机制,是一种不得不容忍的必要的罪恶。政府要不干预私人领域与公众领域,不干预市场运行,只要集中精力于公共领域就可以了。这一观念是造成政府与市场两张皮,造成政府运作缺乏市场效率,也造成市场运作缺乏公共支持的原因。从而造成许多具体问题,如政府福利税收过高对市场运行造成损害,政府对企业管制过多造成企业活力下降成本上升等等。

新的公共管理理论通过公共理念与市场理念的融合,形成了新的公共理念和新的市场理念。新公共管理理论的市场观念是将政府纳入整个市场体系中加以通盘考虑,详细评估政府的社会福利、社会救济等公共职能对市场供求的影响,详细考察政府采购对市场竞争的巨大作用。经过详细的考察,新公共管理认为应该将公共服务作为一个重要的市场领域,政府管理的市场经济是市场机制与公共机制相结合、公共政策与市场竞争相结合的当代市场经济,是对市场经济运行的更新更高层次的理解。(www.xing528.com)

新公共管理的理论将公共服务本身看作一个特殊市场。在现代西方国家,财政收入占国内生产总值的比重较高,如美国1998年财政收入占国内生产总值的比重为35%,英国为40%。政府支出所占的国家份额太大,是占用社会资金最大的消费,因而,公共服务是一个以预算资金支持的庞大的市场,必须将公共服务看作一个特殊意义上的市场,按市场竞争的商业化方式运作,才有可能给整个社会市场经济的运作产生良好的影响。

从事公共部门研究的人越来越喜欢采用公共管理这一概念,而不是较为陈旧的公共行政概念。当人们采用“公共管理”这个词的时候,可能出于以下两点考虑。首先,这里所涉及的是战略,是外部环境,是组织的广泛的使命和目标。按照这种理解,公共管理这个词,应该涵盖了更加广泛的内容,而不仅仅局限于行政内部的事情。其次,公共管理不必仅限于政府机构的事务范围之内,而公共行政这个词则必须几乎完全与政府科层机构相联系起来。所以,“公共管理”这个词汇更具灵活性。

在现实中,也客观存在着一种总体摆脱“行政”概念束缚的倾向。人们对于公共部门的研究也许还是要称为“行政学”,却已经不再具有原来所有的含义了。原来一些行政管理学派正日益变成公共事务、公共政策或者公共管理学派了。关于公共部门所从事的那些工作在大多数情况下也被称为管理了。

在管理重点方面发生的变化的确意味着,在相关的研究角度方面同样发生了重大的变化。关注外部环境和战略的公共管理与关注组织机构内部的公共行政确实不一样。如一些学者所论证的,公共行政的文献大多是推演式的和哲学式的,大多是先入为主的一般伦理和规范的问题。但是,公共管理的目标则是为了获取成果、提高技能和增进责任。尽管所有这些方面能否有效地实现还有待观察,但从方向上看,与过去的观念相比,的确发生了巨大的变化。

虽然传统的官僚体系曾经取得了一定的成就,但是,随着经济的现代化,明显地要求公共部门现代化。规范的官僚体系制定了一系列的清规戒律,行政人员除了始终以同样的方式完成其工作以外,不能做其他任何事情。与此相对比,管理者能够发现新的、创造性的解决问题的方法与途径,不会受到传统办事方式的束缚。重组和民营化则要求管理者比以前掌握更多的最新的管理技术。

此外,各国在现今的全球竞争中,不仅企业效率和市场占有率具有关键意义,政府和其他公共部门的管理能力和效率同样被看作一个国家有着巨大竞争力的资本。为了提高公共部门的效率和效能,就需要在管理模式上做与时俱进的改革和“转型”。这方面变革的关键在于,政府管理应从原来科层制的体制改变成为以成果为评判依据的新型管理组织。