行政管理的悠久历史及现代公共管理学

第二节　具有悠久历史的行政管理

行政有着悠久的历史。自有政府以来,就有某种形式的行政存在了。在古代埃及我们就可以看到一些行政体制,为的是管理一年一度的尼罗河的泛滥带来的灌溉,以及为了建设金字塔。

中国的秦始皇开始全面实行郡县制的国家管理体制,废除了以往的分封制。这在人类历史上首创了对于国家行政管理模式的尝试。当然,当时的具有官僚倾向的行政体制仍然是君主制的。中国在汉朝的时候（从公元前206年到公元220年）,采纳了孔子的概念,“任人唯贤”。这就是说,政府应该由遴选出来的人来管理,不是按照出身,而是按照品德和能力。政府的主要目标就是为了人民的幸福。其实在秦王朝以前,在一些地方管理中有所谓“举贤良”的做法,但是在当时还没有形成制度。

在欧洲,各个不同帝国——罗马、神圣罗马帝国和西班牙等——首先就是一些行政帝国,它是由根据规则和程序形成的一个中心来加以控制的。按照韦伯的看法,在中世纪发展起来的“现代国家”随之也“形成了官僚制度的结构”。但是,尽管有些行政体制在历史上较早的时期就已经存在了,传统意义上的公共行政模式实际上可以回溯到19世纪的中期。

较早的行政体制是带有“个人色彩”的,是建立在对诸如国王和内阁长官这类具体个人的忠诚的基础上的,即不是以法律为基础和以对组织和国家的忠诚为基础的。早期的行政实践通常会带来腐败或者将政府的权力滥用而个人受益,尽管从行政模式自身的角度看这些并非是其本身固有的特征。(www.xing528.com)

现在看来“异化”的那些行政实践,在早期的行政体制下却是司空见惯的现象。诸如求助于庇护或者靠裙带关系谋取政府的职位是常见的。在早期殖民的悉尼,海关的官员个人可以得到收取海关关税的5%,警察则从抓获的非法者或者走私者的罚款中得到一定比例的回扣。重要的行政职务并不是全职的,而只是某种业务活动中的一种。年轻人要取得政府职务的通常途径,就是请身居要职的亲戚或者家庭的朋友给予帮助（从托尔斯泰的《战争与和平》的小说中我们也可以看到）。这就无法保证行政体制中任人是唯贤的。

在美国,在19世纪的大部分时间里,存在着所谓行政的“分赃制”,其根据是所谓的“让取胜者获得赃物”理论。在选举过程中,一旦一个新党被选举上去——这适用于从地方选举到总统选举的不同层次——从上到下的每一个行政职务都可以由获胜的政党来加以任命。这种制度到1830年安德鲁杰克森总统选举的时候,达到登峰造极的地步。

换句话说,在早期的公共行政部门没有专门人才的参与,或者说没有专业化的管理者。

不过从行政学的传统上说,如根据韦伯的经典理论,“公共行政”这个术语的含义是,采取管理、政治和立法的某些理论和过程来履行政府立法、执行以及检察政府的指令,以便为作为整体的社会或者社会的某些部分提供管制和服务方面的职能。这是一个综合的、总体的定义,可以将公共部门的各相应部分都归入公共行政的范围。根据这样的定义,可以把公共管理看作更大的公共行政或者公共事务领域的一个分支,它统括了应用某些方法于公共行政的计划设计、组织重构、政策与管理规划,通过预算来实施资源配置、财政管理、人力资源管理、计划评估以及审计等等的艺术和科学。因此,也有些学者把公共管理这一概念看作只是公共行政的一个技术上的子项。