宁夏构建资源节约型环境和谐发展

关于贯彻实施《水土保持法》及《宁夏回族自治区实施〈水土保持法〉办法》情况的报告⁽¹⁾

自治区人大常委会执法检查组

为了认真贯彻落实科学发展观，进一步推动我区经济社会又快又好发展，根据2006年度工作安排，自治区人大常委会组成以副主任韩有为、余今晓为组长，委员丁占江、李耀华、张默、戴万忠为成员的两个执法检查组，在自治区人大、政府相关部门负责人的陪同下，于4月17日至19日，对我区贯彻实施《中华人民共和国水土保持法》及《宁夏回族自治区实施〈水土保持法〉办法》（以下简称“一法一办法”）的情况进行了全面检查，同时，对我区退耕还林和封山禁牧有关情况进行了跟踪检查。两个检查组分别深入到5个市、9个县（市、区），现场察看了23个建设项目（点），听取了石嘴山、固原以及灵武、盐池、原州等市、县、区政府的工作汇报，并与部分受检单位的负责人和技术人员进行了座谈。中华环保世纪行—宁夏行动组委会会同检查组开展工作，新华社、人民日报、宁夏日报等区内外10家新闻媒体的记者，随同执法组及时进行了采访报道。5月17日，检查组听取了自治区政府贯彻实施“一法一办法”工作情况的汇报，通报了检查情况，自治区副主席赵廷杰参加了汇报会并与检查组交换了意见。现将我区贯彻实施“一法一办法”的情况报告如下：

一、主要工作和取得的成效

近年来，自治区各级人民政府认真贯彻执行“一法一办法”，把水土保持工作列为重要职责，坚持“预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益”的方针，预防和治理水土流失，保护和合理利用水资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，努力发展生产，坚持依法行政、依法管理、依法监督，采取有效措施，做了大量工作，取得了显著成效。主要表现在以下几个方面：

（一）积极开展宣传教育活动，广大干部群众的法制意识不断增强。“一法一办法”实施以来，各地区、各部门利用各种宣传媒介，采取领导发表电视广播讲话、召开座谈会、出动宣传车、印刷宣传画、制作宣传标语等多种形式，广泛深入地开展宣传教育活动。银川市、中卫市政府及有关部门利用“世界水日”、“世界环境日”等时机加大宣传教育力度。原州区在宣传教育中突出重点乡镇、重点片区、重点项目，面向基层、面向群众和项目建设单位进行宣传，覆盖率达85％以上。通过宣传教育，使广大干部群众的学法、守法、执法意识不断增强，有效地调动了社会各界特别是生产开发建设单位关心、支持和参与水保工作的积极性，为“一法一办法”的贯彻实施营造了良好的社会和舆论氛围。

（二）依法强化组织领导，水土保持防治工作得到有效落实。水土流失是我区的头号环境问题，也是制约我区经济社会可持续发展的重要因素。自治区各级人民政府加大对水土保持工作的领导力度，努力做到规划、项目、措施、责任、目标“五到位”，确保了各项工作落实。

一是建立目标责任制，推动各项措施的落实。按照“一法一办法”的规定，自治区政府将水土保持工作纳入国民经济和社会发展计划，建立了领导机构，与各市、县、区人民政府签订了水土流失防治目标责任状，明确了水土保持生态建设的目标、任务和政策措施，下发了《关于实行水土流失防治目标责任制的通知》《关于划分水土流失重点防治区和限期退耕陡坡耕地的公告》等文件。在水土流失重点治理地区推广彭阳县“县委决策、政府导演、水保搭台、各业同唱水土保持生态建设一台戏”的工作经验，有力地推动了水保工作开展。各市、县、区人民政府认真落实水土流失防治目标责任状的各项要求，建立了负责机构，紧密结合当地实际，组织开展水保工作，保质保量完成国家下达的各项任务。“十五”期间，全区共完成水土流失治理面积6122平方公里，超额22％完成自治区政府下达的计划任务。二是发挥职能部门作用，加强相关部门协调配合。自治区水利厅作为水土保持行政主管部门，依法组织编制了《宁夏水土保持生态建设规划》《宁夏黄土高原水土保持淤地坝规划》，并印发了全区水土保持公告。积极筹措资金，组织对重点水土流失防治项目的实施，积极配合各地及有关部门进行封山禁牧、退耕还林还草等项目建设。先后3次牵头组织计划、财政、扶贫、林业、科技、农业等部门，对各市、县、区政府水土流失防治目标责任制进行了考核，促进了水土流失防治工作。自治区发改委、财政、环保、交通、林业、扶贫、电力、煤炭、国土资源等部门按照各自职责，加强水土保持工作方面的计划安排、项目支持、财政扶持、监督检查等工作，保证了水土流失防治工作落实。三是创新资金运作机制，动员社会力量办水保。各级政府在水保工程项目建设中，实行水利部门统一规划，相关部门按照职能分工，“各负其责，各投其资，各尽其力，各记其功”，集中资金，捆绑使用，有效调动了多部门投资办水保的积极性，充分发挥了资金投入效益。各市、县、区还按照“谁治理、谁管护、谁受益、允许转让、允许继承”的政策，制定各项措施，吸引企业、集体、个人治理水土流失，建设生态环境，通过“四荒”拍卖、开发、利用，激发社会力量治理水土流失的积极性，有力地推动了水土保持工作开展。“十五”期间，全区共投入水土保持资金4.4亿元，是“九五”的1.6倍。到2005年底，全区共治理水土流失面积1.74万平方公里，建成淤地坝1.6万座。通过治理，每年保水16亿立方米，年均减少入黄泥沙0.4亿吨，增产粮食1亿公斤以上，治理区的农民人均纯收入达到了1500元，林草植被覆盖率明显增加，为经济社会可持续发展和社会主义新农村建设奠定了良好的基础。

（三）认真落实法律法规制度，重点项目建设与水土流失防治同步实施。全区各级人民政府认真坚持“一法一办法”中确定的建设项目“三同时”（即建设项目的水土保持设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度和水土保持方案报告制度、水土保持防治费收缴制度，水土流失得到了有效防治。近年来，随着我区经济发展的不断提速，一批水利、电力、能源、化工、交通等大中型项目相继落户宁夏，各项目建设单位从长远利益和大局出发，认真落实“一法一办法”中的重要制度。2000年以来，全区共审批开发建设项目水土保持方案541个，其中高等级公路、水利、电力、煤炭等行业大中型开发建设项目水土保持方案申报审批率达到100％，落实生产建设单位投入水土保持防治资金约6704万元。一些单位在建设项目实施中主动对水土流失现场进行治理，取得了良好的经济效益和生态效益。宁东能源化工基地是我区经济建设的“一号工程”，也是自治区政府确定的水土流失重点预防保护区。神华宁煤集团公司在基地开发建设过程中，建立健全了建设项目水土保持管理制度，形成了自上而下、权限分明的管理体系，使项目建设与生态保护协调发展。从1997年开始修建我区第一条姚叶高速公路到2005年底，全区高速公路通车里程已达670公里。自治区交通部门十分重视处理好高速公路建设与防治水土流失的关系，认真落实环境影响评价报告、水土保持方案、防治费收缴制度和“三同时”制度，先后投入5.92亿元资金，用于道路两侧绿化、植被恢复和防洪排洪等工程建设，不仅实现了交通事业跨越式发展，而且营造出了一条条绿色景观。西气东输、石嘴山电厂、沙坡头水利枢纽等一批大型开发建设项目都较好的履行了水土流失防治责任，拦渣率达到95％以上，植被恢复系数、扰动土地治理率达到90％以上，受到了水利部和黄河水利委员会的表彰。

（四）坚持因地制宜、分类指导，水土流失治理工程取得显著成效。我区南北区域自然条件差异大，生态系统及水土流失类型多样。各级政府和水保部门按照“一法一办法”的要求，根据不同类型地区的实际，加大科技含量，创造出了一批规模大、标准高、速度快、效益好的水土流失治理模式。截止2005年底，全区综合治理小流域120条，建设淤地坝坝系9条，建设治沟骨干工程133座，中小型淤地坝327座，总库容12405万立方米，发展灌溉面积1.26万公顷，淤地0.38万公顷，解决7.3万人、4.3万头（只）家畜的饮水问题，40多条小流域被命名为全国水土保持生态建设示范小流域。彭阳县的小流域综合治理，隆德县的坡改梯水土资源综合利用开发，西吉县的库－坝－池－窖联网高效经济生态型流域，海原县的沟坝地用洪用沙体系，盐池县的禁牧封育生态自然修复等，都被国家确定为水土流失综合治理示范区。彭阳、隆德、盐池等县先后被财政部和水利部命名为全国水土保持生态建设示范县，隆德县还被水利部命名为“全国梯田化建设模范县”。彭阳县坚持山、水、田、林、草、路统一规划、综合治理，实现了“山顶戴帽子、山腰缠带子、山底穿靴子”的目标，取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益，受到了全国人大常委会副委员长盛华仁同志和国家林业部的充分肯定，被全国人大十届三次会议列为重点办理建议，促进了国家有关部门对我区水保工作的进一步支持。有些项目区突破行政区划，覆盖范围广、多种措施并用，治理成效十分明显。比如固原市原州区、隆德县、西吉县组织实施的跨县域“马什好项目”区，已经显现较好的效果。

（五）注重执法队伍和法规体系建设，水土保持执法监督效能得到提高。各级政府和水保部门依据“一法一办法”的规定和要求，注重加强执法监督机构和队伍建设。2000年以来，全区5个市，19个县（市、区）相继成立了水土流失预防监督机构，目前共有专（兼）职执法监督人员628名，管护人员1900多人，基本形成了区、市、县三级执法监督体系。为了保证执法监督工作的有效开展，自治区政府还先后出台了《开发建设项目水土保持方案管理办法》《关于禁止乱开滥垦荒地切实加强宜林宜牧山荒地管理的紧急通知》《关于对草原实行全面禁牧封育的通告》《关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的公告》等一系列配套规章和文件。通过加强执法队伍和法规体系建设，大大提高了执法监督效能。近5年来，全区共查处了258起水土保持违法案件，有效遏制了边治理边破坏的不良行为。

（六）大力实施退耕还林工程，山区生态、经济取得长足发展。近几年，我区退耕还林工作在各级政府的高度重视下，取得了显著成效。自治区人大常委会历次检查后提出的建议已经或正在被采纳实施，退耕还林工程又有了新的进展。主要表现在：一是生态环境进一步改善。退耕还林工程实施6年来，共造林育林1110.8万亩，其中退耕地造林455.4万亩，荒山荒地造林605.4万亩，封山育林50万亩，全面完成了国家下达的退耕还林任务。重点地区的生态环境和农业生产条件得到明显改善，有效地控制了水土流失。彭阳县水土流失面积由92％下降到53％，林木覆盖率由3％提高到13.4％。隆德县坡耕地退耕还林后，不仅旱情、旱象得到缓解，而且野生动物的生存、繁衍明显增多。二是农业产业结构调整效益明显。退耕还林工程的实施，改变了农民长期以来单一种粮和广种薄收的传统耕种习惯，积极调整土地利用结构，实行“稳粮扩经、压夏增秋、种草兴牧、发展加工”的做法，使山区的林果种植业、畜牧业以及二、三产业有了较快发展，经济效益明显提高。彭阳县通过实施退耕还林，粮、经、饲三元比例由1999年的76∶15∶9调整到2003年的66∶19∶15；牧草种植面积由17.3万亩发展到63.6万亩，家畜饲养量由45万个羊单位发展到83.4万个羊单位，畜牧业收入增加了6148万元。三是农民收入增幅较大。退耕还林工程建设共涉及全区18个县（市、区），34.5万农户，近160万人。6年来，国家累计向退耕农户兑现粮食（折款）和现金补助196577.6万元，人均补助现金1228元。四是劳动力转移步伐加快。实施退耕还林以来，农民有了可靠的粮食供给，剩余劳力积极参加劳务输出。2005年仅南部山区就输出劳务人员达56.1万人次，创收16.6亿元。广大农民改变传统观念，以多种方式投身劳务活动，增加了收入，开阔了眼界，学到了技艺，为脱贫致富和新农村建设创造了有利条件。五是后续产业得到新的发展。自治区政府在抓好退耕还林的同时，要求各县结合当地实际，坚持宜林则林、宜草则草，林草结合、林果结合、林药结合，积极培育后续产业。在降雨条件较好的隆德县、泾源县推广林药结合模式，发展中药材和桑蚕产业；在彭阳县等地推广林果结合模式，培植以“两杏”为主的杏产业基地；在南部山区发展大果沙棘、山杏、山桃与苜蓿草间作，为今后沙棘产业、饲料产业培植资源；在中部干旱风沙带推广灌草结合模式，发展以柠条和紫花苜蓿为主的林草种植业，促进山区草畜产业的发展。为了提高柠条利用率，自治区林业局在盐池县建立了年加工1万吨柠条饲料的龙头企业，并建成柠条加工示范点8个，年生产转化饲草料3万吨，可补充6万个羊单位的饲草料需求。彭阳县发挥特色产业优势，办起了两个果品加工厂，初步形成龙头＋基地＋农户的杏产业发展体系，年产值达1200万元。

二、存在的主要问题

从这次执法检查的情况看，我区贯彻实施水土保持“一法一办法”虽然取得了良好成绩，但还存在一些不容忽视的情况和问题。主要有以下几个方面：(www.xing528.com)

（一）水土流失形势严峻，治理任务还十分艰巨。一是水土流失面积大，危害严重。我区水土流失面积达3.69万平方公里，占总面积的71.1％，其中水力侵蚀2.29万平方公里，风力侵蚀5976平方公里，年输入黄河泥沙0.6亿吨左右，是我国水土流失最为严重的省区之一。二是自然环境恶劣，治理难度大。南部山区黄土丘陵沟壑纵横，水蚀严重；中北部、特别是中部干旱带，受腾格里沙漠、乌兰布和沙漠和毛乌苏沙漠三面夹击，年降雨量不足300毫米，风蚀沙化严重，植被稀薄，生态脆弱，损易治难。三是治理速度相对较慢。这些年我区水土流失治理的速度相对于治理任务还不快，每年只能治理1000平方公里左右，按照这样的治理速度，全区水土流失面积初步治理一遍还需要大约20年的时间。四是边治理、边破坏的现象仍然存在。“十五”期间，全区新增人为水土流失面积625平方公里，占治理面积的10.2％，排放弃土弃渣总量约1178万立方米，产生水土流失量103万吨。

（二）监管工作不够完善，有些法规制度没有得到全面落实。在生产建设项目审批方面，“一法一办法”明确规定，凡在山区、丘陵区、风沙区新上资源开发和生产建设项目，没有水行政主管部门审批的水土保持方案，项目审批单位不得批准建设，环保部门不得审批其环境影响报告书，土地部门不得审批土地，矿产资源管理部门不得发放采矿证。但这一规定在一些地方没有得到很好执行。如石嘴山市辖区内274家矿产资源开采企业只有37家编报了水土保持方案，编报率为13.5％，685家中小工业企业只编报了4家，编报率不到1％，并且治理费收缴率也很低；宁东重化工基地及周边地区挖砂、取土、采石缺乏统一规划和严格管理，造成大量植被毁坏和人为水土流失。这些问题一方面反映了一些企业和个人水保意识淡薄、有法不依，另一方面也反映出这些地方政府及相关执法部门在监督管理工作上还不能做到依法行政。在治理资金投入方面，《宁夏回族自治区实施〈水土保持法〉办法》中明确要求自治区水土保持专项资金要随财政收入的增加逐年增加，但目前执行的依然是1983年确定的标准，即每年280万元，仅占规定投入的5.6％。另外，近年来国家水土保持项目都要求地方财政按照一定比例配套，如国家农业综合开发项目要求西部地区省级财政按1∶0.4配套，配套资金不落实，就会减少或停止项目。“十五”期间，中央安排给我区财政预算内水土保持项目资金3.3亿余元，其中中央投资1.95亿元，地方配套1.35亿元，我区实际完成地方配套1360万元。

（三）一些地方和部门依法推动工作的意识不够强，全社会参与水保的积极性还没有完全调动起来。一些地方和部门的领导对“一法一办法”学习的还不够深入，掌握不够准确，贯彻不够全面，习惯于通过行政措施开展水保工作，不善于综合运用行政的、法律的手段解决问题、推动工作，对一些违法行为不能依法及时进行查处，存在重治理、轻管护的现象。一些群众对水土保持方面的法律规定知道的还比较少，全社会参与水土保持的积极性还没有完全调动起来。

三、进一步贯彻实施“一法一办法”的建议

针对我区水土保持工作面临的形势、任务以及存在的主要问题，检查组建议：

（一）继续深入扎实地开展对“一法一办法”的学习、宣传和教育，充分调动全社会参与水保的积极性。“一法一办法”是规范水土保持行为最基本的法律法规，是开展水保工作和进行水保执法的重要依据。各级人民政府和广大干部特别是领导干部，一定要站在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的高度，深入学习“一法一办法”及相关的法律和法规，充分认识做好水土保持工作的重大意义，切实增强法规意识、责任意识、主动意识、协调意识，努力提高运用法律手段推动工作的能力。要注重提高宣传教育效果，在宣传的广度和深度上下功夫，针对不同群体，采取不同的方法，不断总结经验，切实增强宣传实效。要通过大力挖掘和宣传典型，引导广大干部和群众增强水保意识，真正把全社会参与水土流失防治的积极性调动起来，努力取得新的成效。

（二）进一步加强执法体系建设，加大水保工作监管力度。当前，我区经济建设发展很快，特别是公路、铁路、煤炭、电力、石油、化工、天然气开发等建设项目很多，容易造成新的人为水土流失，防治监管工作任务更加繁重，各级政府和有关部门对此必须高度重视，严格按照法律法规和有关政策，统一规划，有序实施，加强监管，确保环境安全。一是要进一步加强和完善水土保持执法队伍和法规体系建设，注重对执法人员的培训工作，进一步提高执法人员的素质和执法水平，做到会执法、能执法、执好法。二是要以全面贯彻落实“三同时”制度作为突破口，加强各有关部门的协调和沟通，从严审批开发建设项目和水土保持规划方案。特别对一些小型生产建设项目要依法严格审批、严格监督。对“三同时”制度不落实的单位，要限期改正，逾期不改的，要坚决停止建设和生产。三是要进一步改进监管机制，将工程监理、验收人员与设计人员、施工人员分开，公开监测内容和技术指标，组建专门的监测检查队伍深入施工现场监测检查，提高监管实效。

（三）依法搞好资金投入和使用，保证生产建设与治理水土流失同步实施。各级政府及有关部门要按照法规和政策要求，在增加生产建设投入的同时，相应地增加水土保持的投入，落实好财政专项资金和国家项目的配套资金，使生产建设与水土保持工程协调推进。要加强部门和区域协作，不断创新资金运作模式，继续大力实施综合治理，提高资金使用效率。要坚持“谁破坏、谁治理”和“谁治理、谁受益”的原则，依法建立起良性循环的投入机制，使水土保持工作步入法制化、规范化轨道。

（四）加强调查研究，积极探索解决热点难点问题的有效办法。当前，我区的工农业形势发生了深刻变化，水土保持工作面临着原有成果如何巩固、新的水土流失如何防治等诸多问题。各级政府要站在战略和全局的高度，加强调查研究，努力探索新形势下开展水土保持工作的新方法和新途径，切实提高政策法规措施的科学性、前瞻性和有效性。一是要探索建立和完善生态建设补偿机制，努力争取国家提高生态补偿金标准，调动治理水土流失的积极性；二是要探索建立和完善生产项目建设企业的环境恢复治理责任制，要求生产开发建设企业必须安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，防止人为水土流失。三是要探索建立巩固生态建设成果的长效机制，积极争取国家延长退耕还林还草项目补助期限，切实研究解决好退耕还林还草后续产业开发衔接问题，确保退得下、造得好、稳得住、能致富。

2006年7月17日

【注释】

(1)2006年7月17日在自治区第九届人大常委会第二十三次会议上，自治区人大常委会执法检查组向常委会所作的书面报告。