我国行政诉讼中事实审查及审查标准

岳婷婷

【论文提要】行政诉讼是司法权对行政权进行审查的司法制度，是一种公权力对另一种公权力进行制约的监督机制。法院的每一个行政诉讼判决的作出都是根据法律、法规的规定，在审查行政机关确认的事实以及审查行政机关适用法律的基础上作出司法结论的综合过程。在这一司法审查过程中，事实审查更凸显为适用法律的前提条件，行政诉讼中法院如何看待和审查行政机关作出的事实结论直接关系到司法权与行政权的合理配置问题。因此，行政诉讼中法院对事实审查的态度、标准是一个值得探讨的问题。从促进司法审查制度不断完善的角度出发，在对行政行为司法审查过程中有必要建立一个符合我国国情、切实可行的事实审查体系。

一、引言

我国行政诉讼法的颁布，标志着我国司法审查制度的正式确立。经过学界、实务界的不断研究探索和实践，司法审查的内容、标准及方法展示了不断深入化、理性化、规范化和专业化趋势。法院依据法律规定对行政机关行政行为进行合法性审查中，事实问题和法律问题是两大基点。正由于事实审查是法院正确适用法律作出结论的前提和基础，由此成为行政程序乃至司法审查程序所必须关注和解决的焦点问题。

对于行政机关认定事实方面的审查，则由于学者和法官对行政权和司法审查权的不同性质、权限以及行政和司法效率等因素的考量，使得人们对事实审查的下列问题存在争议，即:是否应当审查事实问题;法院对事实审查一般应持严格抑或宽松的审查态度;法院应在多大程度上尊重来自行政方面的事实判断并在何种标准之下进行司法审查。由于我国行政诉讼受传统职权主义观念的影响，赋予法院在事实问题上享有完全的审查权，“水落石出”历来成为评判案件裁判正确与否的基本尺度。理论上，学者对事实问题审查存在的这些争议和实践中各法院对行政机关事实问题审查所采取的缺乏一致性的做法，致使我国行政诉讼功能呈现出一定程度的紊乱，即:在司法权对一些事实问题行使全面严格审查的情况下，往往因行政权和司法权在事实问题认定和审查方面的重叠，造成了资源浪费;而在司法权对一些事实问题仅行使有限审查权的情况下，则因司法权在涉及审查事实问题时由于过分尊重行政权对事实问题的认定而没能够充分起到保护相对人合法权益的作用。

从两大法系比较，英美法系国家在三权分立的制度模式下，基于对事实问题和法律问题明确区分，一般都尊重行政机关对事实的判断，不对事实问题进行全面审查。而大陆法系国家的法院一般都有权对行政机关认定的事实进行全面的审查，并可以根据自己的事实判断替代行政机关的事实判断，进而适用法律直接判决。随着行政诉讼制度的不断进步，两大法系彰现的这两种截然不同的事实审查态度都有着不同的修正和协调，所呈现的互相融合发展的趋势相当明显。

有鉴于此，本文试图通过对我国行政诉讼中事实审查现状及其存在问题的描摹、对国外事实审查理论和实践问题的对比性研究，阐明我国应当确立的事实审查态度，构建我国多元化及体系化的事实审查标准，以期在保障相对人合法权益的前提下，合理行使司法机关对行政机关事实问题的审查权限，从而充分发挥行政权和司法权应有的职能;同时引起我国学界和司法实践部门对此问题的关注。

二、我国行政诉讼中事实审查的现状

(一)我国现行的事实审查制度

从立法设置来看，我国《行政诉讼法》赋予法院在事实问题上享有完全的审查权，建立了全面事实审查的一元化制度。这从《行政诉讼法》的具体条文中可以感知。该法第四条规定“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”;第三十一条第二款规定“以上证据(注:指七种证据)经法庭查证属实，才能作为定案的根据”;第三十四条规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据”;第三十五条则规定了“人民法院有权就专门性问题交由法定鉴定部门进行鉴定。”由此，人民法院在审理和判决的司法实践过程中也贯彻了完全审查权原则。该法第五十四条规定人民法院对“主要证据不足”的具体行政行为可以判决撤销，对显失公正的行政处罚则可以判决予以变更;第五十九条规定“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理”;第六十一条规定只有对“原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的”才可维持。不仅如此，在非诉执行中同样贯彻了全面事实审查的观念。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条规定，人民法院对“明显缺乏事实根据”的具体行政行为裁定不予执行。由此可见我国行政诉讼受传统职权主义观念的影响很深。

我国的事实审查制度是建立在辩证唯物主义认识论的理论基础之上的。在很长的一段时期内，我们的法官都认同案件事实同任何其他客观事物一样都是完全可以被认知和发觉的规律，并认同在诉讼过程中法官是完全能够通过全面正确地收集和审查判断证据，发现案件事实真相的司法实践，因此，我国在制度构建上把“三大诉讼”概莫例外地作为挖掘事实真相的活动和场所。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十二条规定:“案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪的，应当作出有罪判决。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条规定:“原判决认定事实清楚，适用法律正确的，判决驳回上诉，维持原判。”《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定:“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。同时，为了“还事物原来面目”，如上，“三大诉讼法”在事实审查标准上具有一元性，确立人民法院审理案件必须“认定事实清楚，证据确实、充分”的基本原则，还赋予了法官主动积极查明事实的职权。

然而，随着事实审查理论和实践的发展，人们逐渐认识到诉讼活动在还原事实真相上的无奈和无需，因而把我国“三大诉讼法”的上述关于事实问题的审查要求视为一种诉讼活动所追求的理想目标，而非司法实践中可供具体操作的标准，对此首先在学界然后在实务界逐渐形成共识。认识上的这一转变为探讨事实审查标准提供了理论上的前提和依据。正由于我国现行《行政诉讼法》对审查标准没有明确规定，从而给法官对事实问题的全面审查留下了巨大的裁量空间。

(二)我国事实审查的司法实践

从司法实践来看，事实的审查认定和法律的适用都是由法院进行的。但由于行政诉讼中的事实审查行为具有复查性，是对行政机关所作认定的二次认定，因而实践中法院对行政事实认定的审查表现出两种极端:一方面，法院对事实问题和法律问题不加任何区分，一概奉行全面审查原则，可谓全面审查;另一方面，法院根本放弃了事实审查，或者仅就程序性事实进行审查，可谓限度审查。相对来说，在行政许可、房屋登记等类型案件审理中比较凸显程序性审查。而全面审查表现在大多数的案件审理之中，在全面审查原则的统率下，法院在对具体行政行为的审查中并没有一个界限或范围的概念，更谈不上在事实审查方面存在着标准的划分。因而“事实不清、证据不足”的理由在判决撤销案件中占有相当的比例。我们可以在下述“高某诉某区公安局行政处罚决定案”中，通过了解法官对于该案行政事实审查中所存在的争议，初窥司法实践中问题的复杂和广泛之端倪。

该案的案情如下:“高某和其妻与邻居徐某夫妇在路上相遇，因双方曾有纠纷，遂发生厮打，后高某之妹夫路遇相助。嗣后，经法医鉴定徐某为轻微伤。某区公安局对高某作出拘留十五天的治安处罚决定。高某不服，并以公安局认定其殴打他人事实缺乏证据为由向法院提起诉讼，要求撤销该治安处罚决定。”

在该行政诉讼案件的审理中，法官对行政事实问题的审查就存在两种截然不同的审理态度:

第一种意见认为，应以法院自身独立对行政事实问题的认定取代行政机关对行政事实问题的认定，即:法院应当查明行政案件全部事实，这不仅是法院的审理职责所在，而且在最高人民法院判决文书的格式中也明确要求法院应写明查明的事实。因此，在本案审理中，法院不仅应当审查行政机关在认定事实时所采用的证据是否确实充分，而且应当依职权在独立调查的基础上查清行政相对人高某与其邻居徐某夫妇的厮打过程，确定徐某受伤与高某行为之间的因果关系，并将法院自身认定的事实与公安局认定的事实进行比较，在此基础上法院对公安局认定的影响处罚种类选择的事实是否正确、合理作出判断。

第二种意见认为，法院审查事实不能代替行政机关认定事实，两者功能不同，权属性质不同，不能互相替代。法院审查事实应当直接从审查证据着手，在遵循一定证据审查规则的基础上，对行政机关提供的证据进行分析判断，从而对证据与事实之间的关系以及是否达到一定证明标准作出判断，因此，法院仅对公安局认定事实的证据确凿及充分与否予以审查即可，而没有必要对行政事实问题全面重新调查取证。

事实上，该案涉及事实审查方面的争议是在行政诉讼案件中，法院对事实问题的审查是对案件争议事实重新认定式的全面严格审查还是在区分行政权和司法审查权基础上对行政机关认定的事实问题(尤其是证据)予以检查、分析和核对式的有限宽松审查。我国《行政诉讼法》第五条虽然规定了法院对行政行为进行合法性审查，在宏观上对审查标准的设定具有指导意义，但就《行政诉讼法》的整个规定来看并没有明确审查标准，包括最高人民法院制定的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中也没有明确证据审查的标准。同时，我国有关部门在起草反倾销条例时，也曾对反倾销司法审查是法律审还是法律与事实同时审进行过讨论。并且，曾经在草稿中出现过“诉讼仅限于法律适用和程序问题”。但是，最后通过的《反倾销条例》放弃了这种写法，对审查标准未作明文规定。^[1]

由此可见，目前我国司法和立法界对什么是行政诉讼中的事实审查、在进行事实审查时一般应持什么审查态度、法院应在多大程度上尊重来自行政方面的事实判断并在何种标准指导之下进行事实审查等问题存在着较大争议。为实现职能分立的价值和效能，我们有必要对这些问题予以探讨，并以立法的形式明确法院对行政事实问题的审查态度和标准，以确保行政审判权的正确行使和合理架构行政权和司法权的关系。

三、两大法系国家事实审查制度的比较

(一)两大法系国家事实审查态度

事实审查态度比较是将不同法系的各国法院在审查事实问题时所持的从宽或从严的态度予以比较。

1.英美法系国家的事实审查态度

在英美法系国家，法院对行政机关认定事实的司法审查态度及方式在很大程度上取决于案件或所争议的问题是法律问题还是事实问题。传统上，英美法系国家法院在有陪审团参加审理的刑事和民事案件中，陪审团就诉讼中的事实问题进行裁断;法官在陪审团认定的事实基础上决定有关法律问题，由此进入的上诉审理中，法院通常尊重陪审团对事实问题的认定，而较少关注事实问题。同样，英美法系国家法院在司法审查中侧重审查法律问题，而很少审理事实问题。后来，由于过分强调尊重专门知识的结果，对于行政机关司法监督太小，行政机关出现很多不能令人满意的现象，导致降低了对行政机关专门知识的尊重，因而法院一定程度上加强了对事实问题的审查。因此，在英美法系国家对行政行为司法审查时区分法律问题还是事实问题的基础上，其通常对事实问题审查采用宽松的审查原则。

2.大陆法系国家事实审查态度

大陆法系国家一般并不对事实问题和法律问题进行严格的区分，法院享有的是一种完全意义上的审查权。德国奉行的是对受到指控的行政行为进行全面审查的基本原则，法院的审查不受行政机关所作的事实认定的约束或评价。“行政法院有权对行政机关所作的法律解释、事实认定以及法律适用进行审查并在必要时加以改正。”当然，在德国也有“越来越多的人认为，从现行行政法院的控制密度来看，行政法院要求的太多，行政机关被束缚得太紧。……行政可能在事实方面具有优势，因为它拥有每一个行政领域的特殊专业知识，比较容易澄清事实”。但是，德国联邦行政法院仍坚持“原则上应从法律和事实两个方面对行政决定进行不受限制的审查，即使涉及不确定法律概念的适用和具体化问题。只有在有关事务极为复杂和特别灵活，以至具体理解行政决定如此困难，司法审查可能破坏职能界限的情况下，才能考虑行政机关享有‘有限的决定自由空间’。”日本法院对行政机关的事实认定奉行自身的认定权原则，即法院可以自己的事实认定来代替行政机关的事实判断。但这个原则也有例外，即日本引入了实质性证据规则标准，法院一般顺从行政机关对于高度技术性、专业性事务所作出的事实判断。在1978年的日本伊方居民诉总理大臣取消原子炉许可处分诉讼案中，对于原子能发电安全性这一高度科学技术性问题，司法审查可能触及到何种程度存在着种种争议。法院在司法审查中却认为:“对原子炉设施是否安全进行判断，具有高度的科学性、专业性和政策性，尽管危及周围居民的安全，但它属于行政机关裁量权的范畴，法院无权干涉。”

因此，大陆法系国家对事实问题与法律问题往往进行完全审查，采用严格的审查态度。因此，在这种严格审查态度的支配之下，法院对事实问题不仅要审查其合理性，而且也要审查其正确性，即能够排除其他合理的可能性。如德国行政法院可以决定事实调查的范围且没有限制;法院不以行政机关的记录为全部审查基础，必要时可依职权调查取证;法院可根据自己的调查和确信通过自由心证获得作为行政行为构成要件事实的根据是否存在的结论，并进一步以此结论为标准对行政机关的事实结论作出评判。^[2]但是，近年来大陆法系国家的严格审查态度已有所改变，如作为大陆法系的日本法院对一些行政事实问题所持的态度已经变得较为宽松。这种态度使得法院对于行政机关作出的事实认定采用实质性证据规则，^[3]予以有限的合理性审查。

(二)两大法系国家事实审查标准比较

审查标准表现为法院审查行政案件的程度或深度。在行政诉讼中，为了对不同性质的行政事实问题确定审查的范围和程度，法院依据一定的准则对不同事实问题予以审查。一国法院对不同性质的行政事实问题予以审查时所依据的准则就是事实审查的标准。由于各国对事实审查持有宽严不同的态度，各国对事实审查也往往持有各不相同的标准。

1.英美法系国家事实审查标准

在英美法系的司法审查中，法院对行政行为所涉及的法律与事实问题采取的是截然不同的司法审查态度。总体来讲，法院对行政行为的法律问题实行的是严格、全面的审查，法院在法律问题上完全可以自己的判断代替来自行政方面的判断。而就行政行为的事实问题则采取较为宽松的审查，强调“尊重”行政机关对事实问题所作出的认定。因此，在行政诉讼中，英美法院对不同类型的事实问题往往采用不同的审查标准。

如:美国“联邦行政程序法总结法院判例的经验，对于事实问题的审查范围，根据事实问题性质的不同，行政机关权力大小的不同，缺乏事实根据严重的不同，规定了三个不同的审查标准，分别适用于不同事实问题”。^[4]第一，实质性的证据标准。1946年的《联邦行政程序法》规定了实质性证据标准在司法审查中的运用，第554节(d)款规定:“……除非考虑了全部案件或其中为当事人所引证的部分，并且符合和得到可靠的、有证明力的和实质性证据的支持，否则，不得课处制裁，或作出裁定。”该标准主要适用于行政机关依正式听证程序作出的裁决，法院只需审查听证案卷，只审查行政机关的证据判断是否合理，如果没有明显的不合理，行政裁决即具有合理的正当的证据支持，法院应予支持，该审查标准类似于民事诉讼中证据优势标准。第二，专横、任性、滥用自由裁量权标准。美国联邦行政程序法规定法院审查行政机关依非正式程序作出的事实裁定以及行使自由裁量权作出的事实裁定应适用专横、任性、滥用自由裁量权标准。一般认为，滥用自由裁量权标准要比实质性证据标准宽松一些，但实际上很难讲，因为两者只有形式上的区别，而无本质差异，两者都以合理性标准为基础，区别在于适用的行政行为程序不同以及合理性程度不同。第三，重新审理标准。重新审理是指审查法院完全不顾行政机关的意见，由法院独立地对事实问题作出裁定。根据美国法院的判例，重新审理标准主要适用于三种情况:(1)行政机关的行为属于司法性质的裁判，而行政机关对事实裁定的程序不适当。(2)在非司法性行为的执行程序中，出现行政程序中没有遇到的问题。(3)法律规定的重新审理。^[5]

又如:英国在司法审查上主要是适用越权无效原则，该原则反映到事实审查上，基本上类同于美国的审查标准。英国传统的司法审查对管辖权事实问题比较重视，对管辖权范围内的事实，除非行政机关故意，法院一般不干预，对涉及管辖权的事实，法院保持司法审查的权力，行政机关不能自己最后决定自己的权力范围，超越管辖权事实的行为，为越权，法院可以撤销。^[6]在英国，法院对于管辖权的事实虽然必须审查，但是，如果没有出现特殊情况，例如行政机关的证据严重不足或判断极不合理时，法院对于事实问题的认定大都尊重行政机关的判断。^[7]因而在事实审查标准上，英国的这种表述与美国联邦行政程序法第706节规定，缺乏事实根据达到事实应由法院重新审理的程度，适用重新审理标准，即一般情况下适用实质性证据标准，缺乏事实根据严重时，适用重新审理标准的规则是相同的。

2.大陆法系国家事实审查标准

大陆法系的司法审查中，法院对行政行为所涉及的法律与事实问题一般采取不作区分的态度。由于法院无论对行政行为的法律问题还是事实问题通常皆予以审查，因此在大陆法系的行政诉讼中，法院对事实审查往往不必考虑审查标准。但是，随着社会历史变迁，现代大陆法系各国的行政诉讼中也不同程度地采用了一些事实审查标准。

如:法国的行政诉讼适用重新审理方式，行政诉讼采用审问式程序，法官负责查清事实，调查证据，不受当事人举证材料的限制，主要体现在法国行政诉讼有一个预审程序，由预审法官对事实进行调查。^[8]也有学者认为，法国对行政行为的审查区分不同的诉种，在不同的诉种中，对事实问题的审查标准也不同。在越权之诉中，法国法院对行政事实问题给予最低和中等程度的监督，因此其审查标准近似于美国的实质性证据标准;而在完全管辖权之诉、处罚之诉中因法官对行政事实问题给予最大程度的监督，其审查标准则近似于美国的重新审理标准。^[9]

又如:德国奉行的是对受到指控的行政行为进行全面审查的基本原则，法院的审查不受行政机关所作的事实认定的约束。因此，德国行政诉讼的事实审查一般采用排除合理怀疑的高度盖然性标准。但在特定情形下，通过法律的特别规定或者行政法院的解释，为满足实体法上所追求的目的，此标准被修正，主要是被降低。一种是法律(诉讼法或实体法)明文规定降低。另一种是行政法院通过解释予以降低，主要存在证明困境的案件中。所谓证明困境是指因待证事实本身的特性，使得证明该事实的存在与否存在极大困难。如果存在证明困境，法官能否降低审查标准以作出判决在德国是一个有争议的问题。^[10]

再如:日本行政诉讼中一个原则是承认行政机关对于事实问题的首次性判断权，但法院奉行自身的事实认定权原则，可以独立认定事实取代行政机关的认定。不过，由于受到美国实质性证据理论的影响，实质性证据规则也适用于一些高度技术性、专业性的事实认定上。^[11](www.xing528.com)

从上述比较看出，在行政诉讼中，事实问题审查与法律问题审查的区分实际上起源于人们对法院和行政机关之间权力和责任进行分配的考量。决定这个分配的因素有二:一是充分发挥行政机关应有职能，这就是说，要保证行政机关利用行政人员的专长和经验，迅速而廉价地判断事实问题，在行政诉讼中法院在审查中有必要尊重行政机关合理的意见;二是通过法院审查行政行为来保障法律的正确执行，也就是，为了监督行政权的恰当行使，司法机关有必要在适当范围和程度内对行政行为予以审查。这两个看似矛盾的因素始终存在于各国法院对行政行为能够审查的范围和程度之中。然而，正由于两大法系不同的审查态度和标准蕴涵着的不同价值功能，因而随着行政诉讼制度的不断发展完善，两大法系中各国事实审查的态度和标准呈现了相互借鉴的现象。英美法系国家在区分法律问题和事实问题的基础上，尽管对事实问题仍奉行宽松的审查态度，但对某些类型的行政案件中的事实问题也采用了不顾行政机关的意见独立地对事实问题予以严格审查的标准。而大陆法系不少国家则在依法适当“尊重”行政权以提高司法效率的要求下，开始对一些行政案件中的法律问题和事实问题予以区分，并逐渐形成了各具特色的审查态度和标准。反思我国目前行政诉讼事实审查制度及其行政审判模式，在我国行政程序和诉讼证据规则的不断发展的环境下，笔者认为，有必要借鉴英美法系做法，确立我国法院对事实审查的正确理念和审查标准。

四、我国应当确立的事实审查态度及其标准

“司法审查本身带有许多固有的职能限制。设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定”。^[12]行政诉讼中法院对行政机关认定事实的审查应当有别于刑事、民事诉讼的事实认定，亦不等同于行政机关的事实认定。事实认定是行政机关的职责，也是行政机关作出具体行政行为的前提，而对行政机关认定事实的过程和认定的事实本身进行司法审查是法院的职责。同时，行政机关和司法机关各自在法律适用和事实认定上存在着优势上的差异。因此，笔者认为，在我国行政诉讼中法院的事实审查首先应当体现司法审查职能，对行政机关的事实判断必须进行审查;其次法院对行政机关认定事实的审查应恪守一定的限度和遵从一定的标准。法院应当对行政机关的事实认定持有一定程度的尊重态度，并以行政机关认定事实过程及其推定的事实是否合理为基点，针对个案具体情形的差异，采用宽严不同的审查标准，对不同类型的事实问题予以审查，确立以合理性审查标准为主，兼顾确立无明显过错审查标准和重新审查标准的多元化事实审查标准。

(一)合理性审查标准

合理性审查标准是审查行政机关事实认定的一般标准，主要指法院在行政机关认定事实的基础上，判断行政机关提出该事实的证明过程是否公正、合理，并完全根据行政机关提供的证据判断是否合理为标准进行审查，即只要行政机关作出的事实裁断具有相应的证据和合理推断，法院就应尊重行政机关的事实结论。^[13]不得任意给予推翻。确立这一标准，法院没有放弃审查的责任，行政机关的权限也没有受到侵犯，而且得到了最大限度的尊重。

在行政诉讼中，对行政行为的事实审查有时非常简单，事实清楚，证据简单，如违法占地建造房屋，这是显而易见的。有时则是非常复杂的，要通过多个证据的综合分析判断来推导出结论。不同的法官受思想意识、社会观点、生活环境等背景因素的影响，可能会作出不同的事实判断。因而，有必要将合理性标准细化为具体判断尺度，即细化为事实证据和事实证明规则。行政机关作出事实认定的证据基础必须合法，必须符合证据法律规则:

第一，行政调查规则。即行政机关在调查取证时必须遵守主体、权限、程序等方面的规定。如行政机关在行使检查、勘验、鉴定职权过程中，必须保障当事人参与调查和当事人签名确认的权利，且应当制作书面材料。

第二，行政案卷排除规则。为了保护被管理者的知情权和防卫权，行政机关作出的影响被管理者权利义务的决定所依据的证据原则上必须是该决定作出前行政案卷中已经记载的并经过当事人口头或书面抗辩的事实证据，行政案卷排除规则是正当行政程序的基本要求。这一规则本身包含了对行政机关及其工作人员“先取证、后裁决”的具体要求，尤其是经过听证程序作出的决定，只能以听证笔录中记载的经过当事人质辩的证据为根据。

第三，非法证据排除规则。是指除非法律另有规定，非法证据不得作为行政机关作出行政决定的根据。这里的非法既包括程序违法，又包括实体违法。例如行政机关未经办理有关手续收集的证据、超越法定职权收集的证据、行政裁决后所收集的证据，当事人伪造的证据、采取非法手段调查收集的证据和不符合法定形式的证据等等。

第四，证据证明标准。行政行为类型不同，其包含的事实内容不同，因此，行政程序中的证据证明标准亦应有所不同。例如不利行政行为对利害关系人权益影响越大，法律规定的证明标准就应越严格，可以采取“案件事实清楚、证据确实充分”标准;而对适用简易程序作出的对利害关系人权益影响较小的行政行为和涉及预测性事实的行政行为则可以民事诉讼中的“占优势的盖然性标准”为证明标准。

除此之外，合理性的标准细化规则还应包括:目的是否适当;相关因素是否考虑;先例是否遵守等。

合理性审查标准是行政诉讼中事实问题审查的最一般标准，因而适用于大多数行政案件的事实问题审查，尤其适用于在法院对涉及行政许可的行政行为、涉及到自由裁量权的行政行为和具有专业性事实认定等行政案件中的事实问题所进行的审查。在行政许可行政案件中，法官应当着重审查被管理人是否申请及行政机关对其申请的事实判断结论是否合理和公平;涉及自由裁量权行政行为的行政案件，行政机关应当对其作出的选择性认定负有说明合理理由的义务，法官在没有法定判断标准的情况下，应当根据法律理念和符合逻辑与常识的认知，对行政机关在其自由裁量范围内作出的选择认定及其说明理由进行合理性标准判断;具有专业性事实认定的行政案件，由于行政机关的执法人员在本行业的技术专业认知水平优于法官，对涉案专业技术事实的判断，法官应当尊重其作出的认定内容，不能对其技术推理或结论简单地予以否定。只有在这种推定行为明显存在超过他们的专业技术范围，或者明显违背自然规律的不合理因素时，法官才可加以干预。这种判断标准实际上是以一个合理的人可以对有正当证据支持的事实结论予以接受作为标准。

(二)无明显过错标准

此标准是对合理性证明标准的延伸。它适用于依特殊原因或非正式程序作出判断的事实问题，如:行政执法人员单独进行当场处罚行为问题。在规定允许由一个行政人员调查，并当场处罚的情况下，又对违法事实认定规定为“确凿并有法定依据”，这种对事实的审查标准，从司法实践上是不利于执法人员对瞬间发生的违法行为进行及时、有效的纠正与处罚，具有明显的不合理特征。如交通民警在值勤中，发现车辆超速行驶、违反交通指示灯、违章停车等违法行为，由于此类行为发生在瞬间，一般不留痕迹，交通民警当场很难调取相关证据，事后也难以补证。如果以“证据确凿”为事实审查标准，既不符合客观实际，也不利于此类行政管理工作的正常开展。所以，对执法人员当场认定违法事实在多大程度上被法官认可是一个尖锐的问题。笔者认为，法院在行政事实审查时，必须对执法人员的现场判断给予尊重，不能完全陷入对具体案件孤立的分析，应当对这种普遍存在的情况综合考虑，权衡执法人员以公共管理职能维护的公共利益与个别行政相对人的少数利益一并考虑。在没有充分的证据证明被告存在明显过错的情况下，法院若无法认定行政执法人员对现场耳闻目睹、瞬间发生、没有痕迹现场的证据不存在明显不公平的后果时，即通过审查行政执法人员对行政程序一般规则的遵守情况来直接确认事实是否成立。

(三)重新审查标准

此标准是合理性审查标准的例外。重新审查标准即法院可以不顾行政机关对事实的认定，以自己的事实判断代替行政机关的事实判断。在这一标准下，法院对行政事实实行证据的重新审查。

就法院的判决种类而言，这一标准主要适用于变更判决和履行判决。在变更判决和履行判决中，法院实际上只能以自己的事实判断代替行政机关的事实判断，对当事人间的权利义务进行重新确认后直接作出判决。因而法院除了审查行政程序中所运用的行政证据外，还必须审查原告方提出并与案件有关的，而行政机关却没有调查、收集或审查的证据，并进行证据判断，重新认定事实。

在行政处罚显失公正的案件中，行政处罚实体处理结果严重不当的事实是法院变更判决所需查证的事实，包括行政处罚畸重畸轻的事实，如相对人违法情节轻微或严重、是否主动认错并及时改正等情节;或同等情况不同等对待或者不同情况同等对待的事实，如行政机关是否遵守先例及惯例。法院在行使司法变更权时，必然以上述显失公正的事实进行审查，对当事人之间的法律关系重新界定。

在行政机关不作为案件中，就事实审查而言，法院着重审查争议事实是否存在，相对人是否具备要求行政机关履行法定职责的条件，相对人是否向行政机关提出了申请或请求，申请或请求是否具备法律法规规定的事实要件，行政机关是否存在不履行或拒绝履行法定职责的事实，行政机关履行法定职责的具体结果的事实等。履行判决与变更判决一样，都是法院根据法律和事实作出自己的、独立的判断，从而否定行政机关的判断，并以此来责令行政机关履行法定职责。因而相对于合理性审查标准所表现的消极司法审查权而言，重新审查标准则要求法院行使积极的司法审查权。

以上三个标准具有相辅相成的关系，合理性审查标准主要是从程序和实体的角度对行政事实进行审查，具有普遍适用性，无明显过错审查标准是着重从程序对行政事实进行审查，而重新审查标准则从个案具体事实角度进行审查，具有特殊性，体现出了审查标准的多元化和不同层次的审查力度，共同构成了事实审查的完整体系。

五、结语

在司法实践中，对行政机关作出的事实认定是否应当审查以及怎样审查，目前行政审判法官尚缺乏足够的清醒认识。要解决这一问题关键在于尽快建立相应的规则并融入司法实践之中。通过比较两大法系事实审查的不同态度和标准并分析我国的理论及实践现状，笔者认为，在我国行政诉讼中，法院对事实问题应当确立正确的审查理念，而且应当将事实审查标准系统化。但是，由于事实审查问题本身的复杂性，写作时间和资料来源的有限性以及作者自身观察问题的局限性等主客观方面的原因，致使文章在论述中不可避免地存在着一些不足。因此，本文对于事实审查问题的研究，仅仅是开启了一扇探索之门，在此后的岁月中我将继续对这一问题予以深入关注。

(本文获2005年度上海法院系统学术讨论会二等奖)

【注释】

[1]然而，最高人民法院于2002年12月3日发布的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第七条、第八条和第九条中对事实审查问题确立了两大标准:确立了案卷审查原则和肯定了最佳证据规则。其中，案卷审查原则还意味着法院对被诉反倾销行政行为的司法审查类似于上诉审，体现了“复审”的属性，不是对被告认定事实推倒重来，简单地重复行政机关认定事实的过程，而立足于审查行政机关在行政程序中是否遵守了证据规则;最佳证据规则是指反倾销调查机关根据已经获得的事实和可获得的最佳信息作出裁定的规则(不同于英美证据法上的最佳证据规则)，即作为裁决基础的事实或者证据是不完全的，而这种状况又是由利害关系方妨碍调查导致的，因而反倾销协定和国内法均允许在不完全证据的基础上作出裁决。参见孔祥俊:《反倾销司法审查制度之比较》，载《法律适用》2003年1～2月刊。

[2]朱新力:《论行政诉讼中的事实问题及其审查》，载《中国法学》1999年第4期。

[3]杨建顺:《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第741～742页。

[4]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第681页。

[5]同上，第679～700页。

[6]刘善春、毕玉谦、郑旭:《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年版，第831页。

[7]王名扬:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年第1版，第169页。

[8]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第1版，第639页。

[9]刘善春等:《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年版，第800页。

[10]马怀德主编《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第304～306页。

[11]刘善春、毕玉谦、郑旭:《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年版，第800～802页。

[12]［美］盖尔霍恩、利文:《行政法和行政程序概要》(中译本)，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第44～45页。

[13]此处作为法院在行政诉讼中对事实问题进行审查的合理性标准不同于行政法学教科书中作为法院审查具体行政行为合理尺度的“合理性标准”。行政法学教科书中作为法院审查具体行政行为合理尺度的“合理性标准”仅包括了行政职权是否被滥用和行政处罚是否显失公正两个方面。