国家所有权制度的保护与物权法

六、国家所有权的保护

（一）物权法对国家所有权保护的方法

国家所有权是我国全民所有制的法律形式，保护国家所有权是维护国家基本经济制度的要求。尤其是在我国公有制仍然占主体地位的情况下，国家所有权直接关系到国家的经济安全和经济命脉，决定了国家宏观调控的基础和能力。所以，保护国家所有权对于保护我国社会主义市场经济的健康有序发展十分必要。《物权法》应该以保护国有财产作为其重要任务。《物权法》之所以要确认国家所有权制度，不仅要宣示国家所有权的主体和客体范围，界定国有产权，同时要通过物权的保护方法，在国有财产遭受侵害的情况下，对国有财产进行保护。按照《物权法》的平等保护原则，《物权法》对国有财产的保护在于，与其他财产权一样，在其受到侵害以后都要给予保护。在我国，各种所有制形式并无高低贵贱之分，要求法律给予平等的保护，当国有财产发生争议以后，应当按照《物权法》的确权规则，确认产权的归属。

我国《物权法》对国有财产的具体保护包括确认国家所有权行使的主体，明确规定国家所有权客体的范围，宣示部分国有财产的专属性原则以保护国有财产。《物权法》确立了对国家出资的企业的管理体制，即分别由国务院和地方人民政府依法代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。《物权法》确立了国家机关和国家举办的事业单位对其支配的国有财产的权利。这些都对保护国有资产具有重要作用。《物权法》确认了保护物权的各种方法，都可以适用于国家所有权的保护。例如，在行为人非法占有国有财产的情况下，国有财产管理机构和直接支配国有财产的机关和事业单位，有权请求确认产权和返还财产。如果造成对国有财产的妨害，可以请求排除妨害。我国《物权法》第38条也明确规定，侵害物权除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。所以，对那些非法侵害国有财产的行为人，如果违反行政管理的规定，应当追究行为人的行政责任；如果已经构成犯罪的，应当追究其刑事责任。为了防止国有资产的流失，《物权法》第57条专门规定了违反国有财产管理规定，造成国有资产在经营中流失的，应依法承担法律责任。

我国《物权法》第56条规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”所谓侵占，是指非经国家的授权或者国家机关的同意，而占有国有财产，例如，未经批准使用国有土地和自然资源，抢占国有房屋和其他财产，挪用公款，化公为私，或以权谋私，侵吞国家财产等。所谓哄抢，是指故意以非法手段抢占国家财产，例如，乘国有企业关停并转之机而哄抢财物。所谓私分，是指未经批准而将国有财产分配给个人或组织所有，例如，巧立名目，滥发奖金和实物等。所谓截留，是指将应上缴给国家的利税以各种手段不交或少交。所谓破坏，是指以非法手段直接损害国有财产，如滥挖矿床、滥伐林木、捕杀珍稀动物、盗掘古墓、毁损古迹等。上列各种违法行为，都侵犯了国有财产的所有权，应依法追究行为人的民事、行政甚至刑事责任。对国有财产的保护，还应注重对动态利益的保护，要重视保护国有财产的利益，保障国家所有权在经济上的实现。(www.xing528.com)

（二）防止国有资产流失的特别规定

为了防止国有资产流失，《物权法》第57条第1款规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”这就专门规定了国有资产管理监督机构及其工作人员在保护国有资产方面的义务和责任。鉴于在国有企业改制过程中，一定程度上存在着国有资产流失的现象，所以，作为规范财产关系的《物权法》，是否应当对此重点作出规定，存在着不同看法：一种观点认为，有关国有资产的保护问题，主要是管理体制上的问题，应当通过制定国有资产管理法等法律来解决；而在《物权法》中着重规定国有资产的保护，不符合物权法的平等保护原则。按照一些学者的看法，民法只是调整平等主体之间的关系，只有在权利受到侵害的时候才提供救济，至于管理上的问题不应在《物权法》中作出规定。国有企业的负责人造成国有资产流失，他所承担的并不是民事责任，其责任应当由其他法律来规定。另一种观点认为，《物权法》中专门规定国有资产管理者的责任，并不违反平等保护原则。从实际情况来看，目前经济领域中侵害国有资产的现象比较突出，《物权法》针对国有资产流失的问题作出规定，是十分必要的。笔者认为，此种看法有一定道理。《物权法》有必要对国有资产作出适当的保护，具体体现为《物权法》第57条第1款对国有资产管理者和监督者责任的规定。

根据《物权法》第57条第1款的规定，未履行国有资产管理职责和监督职责的责任的构成要件包括：第一，责任主体具有特殊性。必须是履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，才能承担此种责任。第二，必须是因为滥用职权、玩忽职守，造成国有财产损失的，才能承担责任。所谓滥用职权，通常是指行为人故意超越职权范围行使权力；玩忽职守，是指行为人未尽合理的注意义务，应当预见损害的发生而没有预见，从而导致损害。第三，必须是因为未尽职责已经实际造成了国有资产的损失。也就是说，应当有损害后果的发生。第四，应当承担相应的责任，此种责任主要是刑事和行政责任，国家机关及其工作人员因为未尽到职责而造成国有财产损失的，应当根据行政法和刑法的规定，承担行政责任和刑事责任，但也不应当免除责任人的民事责任。因为由《物权法》规定的未履行国有资产管理职责和监督职责的责任，应当包括民事责任在内，如果是单纯的刑事责任和行政责任，由《物权法》规定的意义就不大了。

《物权法》还规定了国有资产经营者、管理者以及其他工作人员因造成国有资产在经营中流失的责任。从实践来看，国有资产流失大都是经营中的流失，而对于经营中的流失，如果没有发现相关人员的犯罪行为，往往不了了之。经营中的流失，相关人员只要不构成犯罪，也难以承担相应的责任。为了强化对国有财产的保护，《物权法》第57条第2款规定：“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”该条规定的是经营管理者以及其他工作人员在经营中因造成国有资产流失所应负的责任。构成此种责任的条件是：第一，在企业改制等过程中所发生的经营责任。《物权法》针对现实中国有资产大量流失是在企业改制等过程中经营者没有履行必要的义务，甚至违法经营造成的情况，特别规定了经营者应当承担的责任。第二，必须从事了低价转让、合谋私分、擅自担保等侵害国有财产的行为。所谓低价转让，即以明显的低于市场价格转让国有财产，尤其是在存在着竞价者的情况下，将国有财产不卖给高价购买者，而卖给低价购买者。所谓合谋私分，就是指企业经营管理者与他人恶意串通，违反规定私分国有财产。所谓擅自担保，就是指未经同意以国有财产为他人作担保，因担保权人实现担保权从而造成国有资产流失。所谓其他方式，是指从事了上述方式以外的其他行为，例如，在交易中允许他人占有非法财产。这些责任主要是行政责任，但如果涉及第三人的时候，也会产生民事责任。另外，按照这一规定，造成国有资产流失的，可以追回流失的国有财产。但究竟如何追回，是否要宣告合同无效或撤销，还有待于将来进一步探讨。例如，低价转让是否构成显失公平，合谋私分是否构成恶意串通，在何种情况下可以宣告合同无效或者可以撤销，还有待于法律、行政法规、司法解释进一步明确。