1.政策体系尚未形成
我国人力资源服务的政策体系，经历了30年不断深化、重新判定的认识过程，持续适应经济、社会发展的外部环境，从而逐渐清晰、不断丰富。1978年，党中央将“深化改革、扩大开放”确立为国家的基本政策，并且将其作为引导和规范具体政策制定、执行和评估的准则。自此，我国经济社会各个方面的具体政策都围绕着这一基本政策制定，人力资源服务政策体系也不例外。从“计划经济为主、市场调节为辅”，到党的十四大提出使市场对资源配置起基础性作用，再到党的第十八届三中全会提出“建设竞争良好，开放统一的市场体系，使得市场能够在资源配置过程中发挥决定性作用”，党和政府对随着党和政府对市场发挥作用认识的不断深化，人力资源服务政策体系也在这个过程中，不断调试宏观和微观的政策走向，逐渐确立了宽松的、促进人力资源服务稳定发展的政策轨道。
经过多年发展，我国人力资源服务体系的政策目标逐渐明晰：建立健全专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系；充分保障公共服务、逐步壮大市场经营性服务、不断拓展高端服务业、提升服务就业创业和人力资源开发配置的能力[4]。2014年底，由人力资源社会保障部等三部委联合下发的《关于加快发展人力资源服务业的意见》，为人力资源服务的政策体系制定，提出了总体要求，即全面落实党的历次决议，深入贯彻国家领导人历次重要讲话精神，按照国家在人才方面的强国战略，围绕转变经济发展模式来实现产业结构的优化升级，不断完善人力资源服务体系，提升人力资源开发配置水平，激发市场主体活力，从而为经济社会可持续发展提供可靠保障。
人力资源服务的政策体系按照层级，纵向上可以划分为宏观政策与微观中策；横向上按照政策内容划分，包括涉及到人力资源服务的计划、法规、制度、财税、税收、产权、所有制、价格、外贸和行政干预等等方面的规定规范。围绕人力资源服务体系的政策目标，各项政策逐渐丰富起来。现阶段我国人力资源服务政策体系的总体情况可以归纳为，纵向政策多，横向政策少；而纵向政策中，又是宏观政策多、微观政策少。因此，政策体系体现出“头重脚轻”的特征，完整的政策体系尚未形成。
吉林省人力资源服务体系的中微观政策出台的数量不多、横向政策配套的不够，这与多数省份存在的问题一致。人力资源服务体系的微观政策不同于宏观政策，所调整的范围比较小、层次更低。微观政策是在宏观政策的规范下针对某个具体的领域，对宏观政策加以细化和落实，或者是根据地域特点，做出的地方性的规定。例如，针对本地区在人力资源服务方面的特色，或者是根据地域特点，一些省份出台了相应的人力资源服务体系方面的政策。江苏省委省政府发布了《关于加快人力资源服务业发展的意见》，辽宁省人力资源和社会保障厅制定了《人力资源服务业倍增计划》。但从全国整体范围来看，只有部分省份已经出台针对人力资源服务体系发展的政策，很多省份的地方政府并没有针对人力资源服务业做出专项的政策安排，特别是县级政府出台相关政策的寥寥无几。（见表3.2）
表3.2 各地区人力资源政策列表[5]
由于各地重视程度不一，人力资源服务体系建设的横向政策，完善程度与扶持力度各不相同。很多地方政府有关人力资源服务的政策，并未适时调整、尚未完全适应时代变化，这样就形成了人力资源服务的宏观政策正在不断完善，而微观政策存在过时、空白、甚至互相矛盾的情况，这将导致人力资源服务的宏观政策在地方不能与地方实际情况有机结合，也就是宏观政策不能及时“落地”“不接地气”，缺乏具体政策指导的地方人力资源服务发展，或者盲目、或者停滞，不能有效发挥作用。建立政策体系是人力资源服务体系健康发展的内在要求，宏观政策和微观政策都不能缺位，才能使人力资源服务业从管理到监督都纳入规范轨道，才能指导本地人力资源服务体系建立长远发展规划。(www.xing528.com)
2.政策引导效益凹陷
政策具有引导效益，而其引导效益的发挥，需要综合性政策与配套性政策的有效协作。现阶段人力资源服务体系建设中，或是由于出台时间较短，或是由于人们认识水平尚浅，使得很多宏观政策出台后，配套性政策迟迟没能制定，致使人力资源服务发展的政策红利尚未有效释放。
（1）欠缺支持性政策
人力资源服务体系建设的配套政策包含财政、金融、税收、经营管理和信息等各方面的政策。这些通过经济杠杆对人力资源服务组织的活动进行间接干预和支持的政策，就是支持性政策。其中，财政政策包括专项资金、引导资金、扶持资金、贷款贴息、经费补助和经费奖励等多种方式的政策。金融政策包含债券和股票的发行、银行贷款等筹集资金的政策。税收政策包括土地使用和税收的相关优惠政策、价格设定、费用收取或减免的政策。因为缺乏财政、金融等配套政策的支持，吉林省的民营人力资源服务组织，总体规模都偏小，处于低水平竞争式发展的状态。得不到政策支持的中小型人力资源服务组织，无法避免地将被卷入市场恶性竞争，无序竞争引发的价格战，会导致产生零和博弈甚至负和博弈，致使企业效率和效益都受损，自创品牌不能脱颖而出，企业没有实施以科技进步和品牌升值为内涵的技术改造项目的欲望，也就不能提升产品附加值，达不到“规模数量型”向“质量效益型”的跨越。与其他现代服务业相比，有关人力资源服务业发展的支持性政策相对较弱，虽然有关文件中提到要支持多元化服务机构的发展，但人力资源服务的财政、税收等支持性政策仍十分匮乏[6]。
在对吉林省内33 家人力资源服务企业的调查中，企业纷纷表示，目前省内人力资源服务企业面临资金短缺的问题严重，但是由于投资的支持性政策少，经费补助标准低等原因，很难找到投资。例如，吉林省内大多人力资源服务企业都是中小企业，企业规模小、信用低，又由于国内保险行业没有相应的评估体系，使企业无法提供足值抵押，很难获得银行贷款，融资异常困难[7]，支持性政策的缺乏阻滞了企业发展。有学者分析了国务院公布的关于发展服务行业具体政策的实施意见、国家工商行政管理总局发布的关于促进服务业发展的若干意见、关于金融支持服务外包产业发现的若干意见后，研究发现，虽然这些文件都是鼓励服务业发展的政策，但是如果将它们的内容，按照服务改革、对外开放、领军企业和知名品牌扶持、资金投入、政策环境、基础工作等几个分类进行比较的话，针对人力资源服务业发展的内容在诸多方面不是空白，就是正在研究当中[8]。这说明人力资源服务体系相对于其他产业，支持性政策亟待完善。
（2）缺少引导性政策
中央各部委虽然出台了很多有关服务业的政策，并多次就人力资源服务业的发展提出明确要求，但多为宏观部署，操作性不强，对行业缺乏政策引导作用。从吉林省来看，目前省级政府还没有系统促进人力资源服务体系发展的政策，也没有制定相关专项规划和具体政策意见，在鼓励人力资源服务领域发展方面没有具体措施。地方财政很少有设立扶持人力资源服务业发展的专项资金。作为产业发展和行业主管部门——政府，在人力资源服务加快发展过程中，应该制定引导性政策，创造良好的服务环境，坚定人力资源服务组织做大做强的信心。
引导性政策的缺乏主要体现在两个方面：一是缺乏对社会增加向人力资源服务行业投资的引导。由于当前政策的明确性还不够，在鼓舞增强对该领域投资力度方面并无实际举措，致使社会对人力资源服务行业并未引起足够的重视。吉林省人力资源服务企业，不管是开发高端服务的规模企业，还是中小型企业，大多都面临流动资金少、资金周转难的困境，在企业的发展壮大过程中，很容易由于缺乏固定资产而使其发展壮大收到受碍。面对“嗷嗷待哺”的企业，引导性政策就如同“强心剂”，有了引导性政策，财政等倾斜性政策才能发挥“四两拨千斤”的作用，吸引社会资本投入。二是缺乏对人力资源服务行业发展的实际性指导。政策没有充分发挥诱导、劝告或者引导作用，不利于人力资源服务市场结构的优化，并且容易出现“一窝蜂”式的盲目行为，发生“市场失灵”的现象。单纯依靠市场这只无形的手调节，人力资源服务在向省外企业学习的过程中，可能会出现“水土不服”的问题，多停留在“低水平重复”的层面，很难迅速成长起来一批赶超先进地区的人力资源服务企业和相关机构，这种状况既影响了人力资源服务产业链的完整，也不利于人力资源产业的竞争能力提升。吉林省内多数地方政府尚未做出为人力资源服务行业“量体裁衣”式的政策产品供给，没有引导性政策，就不能使上级政策“本土化”、各项服务“个性化”，就难以避免产生政府的服务缺乏针对性和实效性。如果不能及时释放政策“红利”，就将使人力资源服务组织错失加速扩张的机遇，失去抢占发展的先机。
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