耕地保护是关系国计民生的头等大事，国家耕地保护政策是影响耕地数量与质量变化的重要因子（谭永忠等，2005），为耕地保护提供了重要保障，是我国实行最严格的耕地保护制度。王文旭等研究发现，1978年至今，我国耕地保护政策效力呈现上升趋势（图1-1）。我国耕地保护政策工具划分为命令控制型、经济激励型、信息公开型和宣传引导型4类。1987年至今，我国命令控制型的耕地保护政策工具使用频率呈现下降趋势，而经济激励型、信息公开型和宣传引导型的耕地保护政策工具使用频率均呈现上升趋势（表1-1）（王文旭等，2020）。
1981年至今，我国耕地保护政策不断演进（王文旭等，2020）。1981年国务院出台《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》和1982年国务院出台《村镇建房用地管理条例》，提出“修建房屋优先选择荒地、坡地、原有宅基地等”“规定人均宅基地面积”“对腾出耕地的农民免征农业税”“处罚擅自占用耕地行为”等措施。1983年国务院发布《关于制止买卖、租赁土地的通知》，禁止非法转让土地。1986年国家将耕地保护上升为基本国策；成立了土地管理局；第一部《土地管理法》出台，从法律上确立了耕地保护的重要地位；耕地保护途径得以拓展，耕地占用税、土地开发复垦、土地利用总体规划、基本农田保护、土地集约利用等措施相继提出，中国耕地保护政策体系基本形成。1992年国务院办公厅发布《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，提出“加大审批力度”“占而不用的土地恢复耕种”；11月国务院发布的《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》明确了开发区的严格审批和监管，提出“乡镇不设开发区”。1997年《刑法》增加了“非法占用耕地罪”，加大了占用耕地的处罚力度。1998年原国土资源部成立，耕地保护的职能更加明确，修订了《土地管理法》，增设了“耕地保护”和“土地利用总体规划”章节，对土地调查、土地利用规划、耕地占用补偿、基本农田、土地整治等内容加以规范，耕地保护政策体系初步形成。2000年原国土资源部发布的《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》具体规定履行耕地“占一补一”的法定义务。2003年原国土资源部发布的《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》提出界定公益性和经营性建设用地，区分土地征收和征用。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调“最严格的耕地保护制度”，从土地利用规划、基本农田保护、土地集约利用、耕地保护责任制度等多个方面完善了耕地保护政策体系，成为当时关于土地管理最全面、规格最高的一份文件。2005年原国土资源部发布的《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》要求按照耕地质量划分等级，之后又出台了多项有关耕地质量验收、质量等级划分的工作规范。2007年以来，中央一号文件强调严守耕地红线。2012年原国土资源部发布的《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》对耕地质量等级评价、动态监测等内容加以规范。2014年《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出“实施全国高标准农田建设总体规划”。2016年原国土资源部、原农业部《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》提出“全面划定永久基本农田，实现耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。2019年《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》对建设目标、管理体制、保障措施等做出规定。2019年修订的《土地管理法》将耕地轮作休耕、高标准农田、国土空间规划等内容以法律形式确定下来。
图1-1 中国耕地保护年度政策效力（王文旭等，2020）
表1-1 中国政策工具使用频率阶段统计（单位：%）（王文旭等，2020）
续表1-1
2003年以前，我国主要实施“耕地总量动态平衡”政策，自1997年正式提出“耕地总量动态平衡”政策以来，对我国耕地利用、耕地保护和补充产生了非常深远的影响。根据国土资源部统计数据，1997—2003年，补充耕地大于建设占用耕地数量，总体上实现了法定的占补平衡要求（表1-2）。但补充的耕地主要分布在干旱缺水的生态脆弱区，新垦耕地灌溉设施比例不足40%，耕地质量不高，而建设占用耕地多为具有灌溉条件的优质耕地。可见，实施“耕地总量动态平衡”政策，实现了“耕地数量相当”，并未实现“耕地质量相当”，并未实现耕地保护的真正目的即保证国家粮食安全（谭永忠等，2005）。2004—2015年，实施“补充耕地数量质量”政策。2016年以来，全面实施“耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”政策。我国耕地保护制度的内涵从“数量”转变为“数量+质量”，再跃迁到“数量+质量+生态”三位一体的均衡管理，完成了由“国策—基本国策—生命线—红线”的地位进阶（图1-2）（牛善栋等，2019）。
表1-2 1997—2003年中国耕地面积（单位：104hm2）变化状况（谭永忠等，2005）
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图1-2 中国耕地保护制度的演变逻辑与成长路径（牛善栋等，2019）
中共十八大提出“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”，助推了耕地保护政策体系的规范生长。国家为切实保障耕地质量、修复生态环境出台系列文件：2012年《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》提出耕地数量管控、质量管理和生态管护的“三位一体”新内涵；2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》强调耕地占补产能（数量、质量、生态）本质的平衡保护及意义呼应，破解“占优补劣”的空间失衡状态，标志着耕地保护进入战略转型期（表1-3）。这一时期，一是耕地保护概念内涵更加关注数量与质量的空间联系，即以耕地占补产能平衡提升粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；二是耕地保护战略思维发生转变，形成质量与数量的协调保护，即划定永久基本农田要落实到田块，并纳入永久基本农田数据库，持续强调高标准基本农田的质量建设；三是休养生息背景下的轮作休耕制度转型，形成耕地质量与生态的统一保护，明确耕地综合治理与系统修复的具体要求（牛善栋等，2019）。
表1-3 耕地保护转型内容（牛善栋等，2019）
续表1-3
识别耕地有机生命体（本体、母体、受体）的关键性要素，分析耕地利用结构（类型、种植、投入）的综合性空间形态变化，探讨耕地从单一功能到多功能的时空融合，多元尺度耕地利用的结构与功能转型，理顺耕地数量管控、质量管理和生态管护的时空秩序，剖析空间分异规律及内源驱动机制，实现“要素分类—结构重组—功能融合—格局优化”的连接与转变，形成空间均衡下的“耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”的耕地资源利用与保护新格局（图1-3）。构建基于美好生活和美丽中国背景下的粮食安全体系，通过耕地资源的绿色、高效、可持续利用，实现粮食产量与品质结构满足国民吃饱、吃好、吃健康的层次需求（牛善栋等，2019）。
图1-3 基于全域过程的耕地保护学理认知（牛善栋等，2019）
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