创新扶贫理念：适应多方资源整合的需求

新时期国家扶贫开发工作面临着新形势和新任务。首先，片区性贫困成为中国贫困的主要特征。现阶段中国贫困人口分布具有“大分散、小集中”的特征。一方面，贫困人口的分布仍然非常广泛，从国务院扶贫办2012年公布的“国家扶贫开发工作重点县名单”来看，其中涉及到21个省（市、自治区）的592个贫困县；另一方面，当前贫困人口主要分布在14个集中连片特困地区。在一个县域以内，也存在着若干贫困人口集中的区域。因此，片区性贫困治理是新阶段扶贫开发工作的基本切入点和主攻方向。其次，片区性贫困问题有着自身的特殊性。片区性贫困，不同于一般的贫困问题，连片特困地区多是受制于自然地理条件复杂、基础设施滞后、生态环境脆弱、自然灾害频发、人力资本不足等多重原因，而陷入了贫困的恶性循环。这些地区的致贫原因是多元的，因而扶贫开发的措施必然应当是综合性的。再次，连片特困地区扶贫开工作难度大。连片特困地区一般多是经济增长已无法有效带动、常规扶贫手段也难以奏效的地区，扶贫开发成本高昂，因此，需要尽可能整合多方面的资源，这就需要扶贫开发理念和工作机制方面的创新。最后，新阶段扶贫开发工作提出了新的目标。新纲要提出了“两不愁、三保障、一高于一接近一扭转”的新十年扶贫开发工作总体目标，这一目标涵盖了贫困地区经济社会发展、农户经济条件改善、自我发展能力增强等多方面的内容，要实现这一目标，需要付出艰辛的努力。另一方面，在国家的区域发展部署中，连片特困地区具有重要的战略地位，连片特困地区的发展需要综合平衡经济目标、社会目标、文化目标和生态目标。为了适应新阶段扶贫开发工作的新形势和新要求，不仅需要在规划制定过程中，做出恰当的策略性调整，而且，在规划的实施管理过程中，必须有理念创新，才能保证规划实施达到预期目标和效果。

一、管理方式科学化

从对区域发展和扶贫开发工作的总体认识而言，新阶段的扶贫攻坚规划的实施，不仅是一揽子项目资金和政策的落实，而且是区域发展和扶贫开发总体战略思维调整在工作过程中的具体呈现。代表了新的发展和减贫观念，强调走出GDP主义的增长观念，关注全面、协调，可持续的发展，要通过转变经济增长方式、调整产业结构、追求发展过程中多重价值目标的互补和共同实现，肯定生态价值、文化价值，体现发展的益贫性。可以说，片区区域发展与扶贫攻坚规划体现了科学发展的精神，这就为规划的实施管理提出了更高的要求，要想克服和减少战略规划的主观随意性，增强战略规划的制定和实施的可靠性，必须对规划实施的全过程进行科学管理。一方面，要提高对规划实施管理科学化的认识。县级实施规划具有重要的地位，是国家战略规划能否实现的基础，在整个区域发展与扶贫攻坚规划体系中占有重要的位置，必须通过科学管理来保证规划的实施。此外，战略规划的实施是一项极其严肃、复杂的活动，实施过程的失误将会带来整个扶贫攻坚战略的失误。唯有科学化的管理方能保证战略规划的顺利实施。必须从思想上认识规划实施管理科学化的重要性，摒弃过去规划实施过程中的“长官意志”、“个人主义”等带来的随意性。另一方面，要克服过去规划和实施脱节的现象。有些部门的规划制定后往往被束之高阁，真正实施过程具有很大的随意性，甚至与规划的目标、手段、内容等大相径庭。从县级实施规划来看，这是一个真正的实施规划，是县级扶贫攻坚的指导性纲领，因此，必须运用科学的管理手段保证规划文本和实施过程的紧密契合，推动县级实施规划的落实。

二、实施手段多样化(www.xing528.com)

片区性贫困治理，需要采取综合的手段，一方面要从基础设施、公共服务、产业发展、能力建设、生态建设等多个维度入手进行治理，另一方面需要整合多个政府部门的力量，共同推动片区的贫困治理。可见，县级实施规划的实施将是一个非常复杂和困难的过程，如何有效推动片区县级实施规划的落实，取得预期效果，这就需要在规划实施管理的手段上谋求创新。从当前规划的编制过程来看，各层次的区域发展与扶贫攻坚规划主要是以行政手段在推动，进入到规划实施的阶段，单纯的行政手段显然难以保证规划的有效落实，需要更多其他的管理手段来配套。具体到县级实施规划而言，不能简单依靠指令性方式来进行空间、人口、产业的布局，而是要采用行政、经济、法律等综合方式以提高规划实施和管理的效果。一是行政手段。要推进政府职能转变，强化社会管理和公共服务职能，加快推进政企、政资、政事分开和政府与市场中介组织分开，减少行政审批事项，规范行政审批程序，完善信息公开制度；建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序；建立科学合理的政府绩效管理制度，推行行政问责制等。二是经济手段。主要是通过政府的财政、税收、金融支持等手段来保障规划实施的资金来源，保障连片特困地区扶贫攻坚的顺利推进。三是法律手段。规划的实施要突破随意性还必须有法律的保障。在县级实施规划的实施过程中不可避免会遇到一些需要法律支持的问题，必须整理出相关的法律、法规和政策作为保障。

三、参与主体多元化

区域发展与扶贫开发规划的实施，要求逐渐形成“大扶贫”的工作格局，即通过结合专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的力量，形成共同治理的合力。“大扶贫”格局体现了扶贫开发参与主体的多元化。多元化的参与主体不仅在扶贫资源的整合和供给方面发挥重要的作用，也要在规划的实施管理方面充分发挥作用，共同推动规划的落实。在整个管理主体的架构上，县级人民政府对县级实施规划的编制与实施负总责，扶贫办、发改委负责规划实施的指导、协调和监督。政府其他各部门要按照各自职能分工和具体任务，合力推进规划实施。基层组织要充分发挥战斗堡垒作用，积极推进扶贫开发规划的落实。其他社会力量要充分发挥监督作用，确保扶贫攻坚实施过程与规划蓝本的契合，监督扶贫开发资金的正确使用等。此外，县级实施规划的实施，直面贫困治理的实践一线，与贫困社区和贫困农户直接联系，国家的各种政策支持，只有与社区和农户的主动性有效对接，才能最终推动贫困落后面貌的改变。因此，县级实施规划的实施管理过程，还应该充分调动社区与农户参与的积极性和主动性。总之，在规划的实施过程中，要改变政府部门“既当运动员也当裁判员”的传统，让更多的参与主体共同推进片区县级实施规划科学有效地落实。