科学把握食品安全的国际发展趋势

进入新世纪以来， 随着经济全球化步伐的加快， 食品安全问题已引起世界各国的广泛关注， 成为各国政府促进发展、 保持稳定、 福利民生的重大课题。 为进一步提高食品安全水平， 切实保障广大人民群众的饮食安全， 我国正在全力推进食品安全事业的各项改革。 解决中国的问题需要世界的眼光， 理性认知食品安全的国际发展趋势是科学推进我国食品安全事业改革的重要前提。

一、食品安全监管体制的统一化

食品安全是指食品符合有关法律、 标准的规定， 以免食用后对当代或者后代的生命、 健康造成有害的影响。 食品安全涉及种植、 养殖、 生产、加工、 贮存、 运输、 销售、 消费等社会化大生产的诸多环节。 世界各国均对食品生产经营的各个环节进行适当的监管， 以通过提高生产经营过程的安全实现最终消费的安全。 然而， 因经济发展水平、 诚信发育状况、 历史文化传统、 社会治理理念等的不同， 世界各国在食品安全监管体制上存在着一定的差异。 近年来， 为提高食品安全监管效率， 许多国家对传统的食品安全监管体制进行改革。 改革大体上通过两种方式进行：一是将过去分散的管理部门予以适当统一， 如澳大利亚与新西兰组建了澳大利亚新西兰食品标准局， 将食品安全标准的分散部门制定改革为统一的部门制定， 统一规划、 统一制定、 统一发布， 保证了食品安全标准的统一与权威； 二是对传统的分散的管理部门予以适当协调， 如澳大利亚与新西兰在过去部门分散决策的基础上成立了两国的食品安全部长级会议， 作为协调机构负责两国食品安全政策的统一。 各食品安全相关部门按照统一的政策制定相关的法律和标准。

食品安全监管制度包括监管机关、 监管内容、 监管方式等内容。 而监管体制的统一化包含着多层面的含义， 既可以是监管机关的统一， 也可以是监管要素的统一， 甚至可以是监管方式的统一。 目前， 有些国家在食品安全的监管机关上逐步实现相对的统一， 如美国食品安全的管理主要为人类与健康服务部的食品药品管理局、 农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局； 也有些国家在食品安全的监管要素上逐步实现完全的统一， 如澳大利亚在食品安全的标准上实现了完全的统一。 一般说来， 监管机关的统一往往涉及多方利益的调整和诸多制度的改革， 所面临的困难、 所承受的压力、 所下定的决心、 所展示的魄力和所带来的效果往往更大些。 而监管要素的统一则因所涉及的事项相对集中和简单而更容易被采纳。 目前，食品安全监管要素的统一主要表现在以下三个层面：一是决策层面的统一， 包括法律、 标准、 政策和规划的统一等； 二是执行层面的统一； 三是监督层面的统一。 在不同国家和地区中， 统一的层面存在差异， 有的是一个层面的统一， 有的是两个或者三个层面的统一。 无论是哪个层面的统一， 都是为了避免多头监管、 重复监管， 从而提高监管效能。

在食品安全制度建设中， 监管体制建设占有特别重要的地位， 对监管要素制度的建立具有重要的影响。 一段时期以来， 在食品安全保障方面，我国实行分散的监管体制：横向上实行部门分段管理、 纵向上实行系统垂直管理。 在这种体制下， 决策、 执行、 监督往往是分散的， 甚至在同一环节上还存在着要素的分散管理， 如在生产加工领域， 既由卫生部门实施卫生准入管理， 也由质检部门实施质量 （生产） 准入管理， 而仔细分析卫生、 质量两者的关系， 不难发现两者在内涵外延、 准入条件以及相关标准等方面存在着许多相同的元素。 这种监管体制必然造成社会资源的极大浪费。 令人欣慰的是， 近期国务院出台的 《关于进一步加强食品安全工作的决定》， 在现行综合监督与具体监管相结合的监管体制上， 对具体监管体制做出了进一步的改革， 即按照一个监管环节由一个部门监管的原则， 采取分段监管为主、 品种监管为辅的方式， 进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。 这项改革将有利于我国食品安全监管效能的提高和食品安全保障水平的提升。

二、食品安全保障规则的法典化

食品安全保障规则， 包括食品安全的政策、 法律、 标准等。 近年来，在食品安全监管体制逐步统一化的进程中， 各国政府逐步开始统一食品安全的各项保障规则， 其显著标志就是食品安全法律和标准的法典化。 法典化的根本目标在于基于共同的原则形成体系完整、 价值和谐的科学体系，从而避免因制定机关过滥、 制定层次过多而增加治理成本、 降低治理效能。

在法律方面， 因各国宪政体制、 法律传统、 立法体制等不同， 食品安全的法律体系、 法律形式、 法律原则、 法律制度等方面存在着一定的差异。 但总体看来， 许多国家已逐步将过去分散的食品安全法律规范予以编撰形成覆盖食品生产经营全过程的食品安全法典。 如美国制定的 《联邦食品、 药品和化妆品法》 《食品质量保护法》 等； 英国制定的 《食品安全法》 《食品标准法》 等； 日本制定的 《食品安全基本法》 《食品卫生法》等。 上述法律有的侧重于实体， 如英国的 《食品安全法》； 有的侧重于程序， 如日本的 《食品安全基本法》， 但这些法律基本定位于基本法或者综合法。 在标准方面， 许多国家逐步在统一规则下构建食品安全的基础标准、 管理标准、 方法标准和产品标准等标准体系。 英国、 澳大利亚等国家组建了独立的食品标准局， 具体负责食品安全标准的制定等工作。 此外，许多国家将食品安全标准列入食品安全法律中， 称之为食品安全技术法规， 具有强制性。(www.xing528.com)

当前我国已初步建立起保障食品安全的法律框架和标准框架， 但与建立起价值统一、 体系科学、 结构合理、 制度完备的食品安全法律和标准体系之间还有较大的距离。 目前， 有关食品安全的法律制度和标准还缺乏系统性、 协调性， 尚不能涵盖食品生产经营的各环节、 各领域， 还存在着交叉与空白， 执法无法可依或者有法难依的现象依然存在。 为切实保障我国食品安全水平能够得到明显提高， 必须尽快健全我国食品安全的法律体系和标准体系。

三、食品安全技术服务机构的社会化

食品安全技术服务机构是指由专业技术人员依靠自己的专业知识或者技能对受托的食品特定事项进行检测、 检验、 监测、 鉴定、 评价等并出具相应意见的专业技术支撑机构。 其包括食品安全检测机构、 食品安全检验机构、 食品安全监测机构、 食品安全鉴定机构、 食品安全评价机构等。

在食品安全技术服务的认识上， 国际社会经历了若干转变：一是在基本属性的定位上， 经历了从行政权力到技术服务的转变。 过去习惯于将食品安全技术服务活动作为行政活动或者其延伸， 将技术服务机构作为行政机构或者其派生机构， 以行政权力构造食品安全技术服务体系， 错误地强调食品安全技术服务机构的行政隶属性和行政层级性。 目前， 许多国家已经将食品安全检测等机构明确作为食品安全的技术服务机构。 二是在服务对象的把握上， 经历了从服务权力到服务社会的转变。 食品安全技术服务机构服务的对象不仅包括行政机关、 司法机关， 而且包括食品生产经营企业、 消费者等社会各类组织乃至个人。 技术服务不仅可以弥补权力机关认知能力的有限性， 而且也可以弥补社会其他机构乃至个人认知能力的局限性。 三是在资源价值的发挥上， 经历了封闭所有到开放利用的转变。 在市场经济社会， 政府应当购买社会服务而不是自营社会服务， 政府不必建立大而全、 小而全的自我封闭体系， 而是应当充分利用各种社会资源， 走社会分工与社会协作的道路。

长期以来， 我国食品安全监管部门自营食品安全技术服务机构， 部门所有、 重复建设、 自成体系、 各自为战， 造成了资源的极大浪费。 全面提升我国食品安全技术服务机构的服务质量， 必须按照社会化、 公益化的要求重新构建我国的食品安全技术服务体系， 逐步统一食品安全技术服务机构的资质、 人员的资格以及服务的程序、 标准， 以实现食品安全技术服务资源的科学、 系统和优化配置。

[1] 徐景和： “科学把握食品安全的国际发展趋势”， 载 《中国质量万里行》 2004年第11期。